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28.03.2024 à 11:59

« Aux racines de l’ingérence économique mondiale »

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Au cours des quatre dernières décennies, les institutions financières internationales n’ont vraiment pas eu bonne presse, si tant est qu’elles l’aient eu un jour. Créés dans les derniers mois de la Seconde guerre mondiale, le Fonds Monétaire International (FMI) et ce qui deviendra la Banque mondiale ont accumulé au tournant du 21ème siècle des pouvoirs … Continued
Texte intégral (7414 mots)

Au cours des quatre dernières décennies, les institutions financières internationales n’ont vraiment pas eu bonne presse, si tant est qu’elles l’aient eu un jour. Créés dans les derniers mois de la Seconde guerre mondiale, le Fonds Monétaire International (FMI) et ce qui deviendra la Banque mondiale ont accumulé au tournant du 21ème siècle des pouvoirs colossaux qui leur permettent d’influencer à leur guise les politiques économiques nationales de certains de leurs États-membres, sous prétexte de favoriser la « stabilité financière internationale » et de stimuler le commerce mondial. Dans le Sud global, au sein de l’ancien espace soviétique, mais aussi dans l’Union Européenne, les institutions financières internationales ont consenti des crédits aux États en proie à des difficultés budgétaires ou monétaires. Elles ne l’ont pas fait sans contrepartie, puisque la logique de « conditionnalité » de l’aide exigeait que les États concernés engagent des programmes d’austérité, de privatisations et de suppression des barrières douanières en retour du déblocage des fameux crédits, avec comme cap inchangé de favoriser l’accroissement des échanges au niveau mondial, supposée clé de voûte de la prospérité économique.

Il ne fait guère mystère que les résultats en termes de bien-être à moyen terme ont rarement été satisfaisants pour les citoyens des pays concernés. Au Mali, l’État a été tellement désossé par les plans d’ajustement structurel successifs que la désespérance sociale a jeté des franges importantes de la jeunesse dans les bras du djihadisme, l’intervention de l’OTAN en Libye ayant par-dessus le marché mis en circulation des milliers d’armes au nord du continent. En Hongrie, la cure d’austérité imposée par l’Union Européenne et le FMI a contribué à propulser le parti Fidesz au pouvoir en 2010. Est-il utile d’évoquer le cas grec, où la fameuse « Troïka » (les experts représentant le FMI, la Commission Européenne et la Banque Centrale Européenne) imposa son cortège de conditionnalités (privatisations, coupes dans les services publics, réformes du marché du travail) en échange des « plans de sauvetage » de 2010 et 2012 ? De toute évidence, les acteurs de la « gouvernance économique mondiale » paraissent aujourd’hui bien en peine de réaliser le projet de « paix perpétuelle » que les partisans de l’internationalisme et de la libéralisation des échanges nous promettent depuis au moins Kant.

Réunion annuelle des gouverneurs du FMI et de la Banque Mondiale. Marrakech, octobre 2023

Dater l’origine de ce type d’ingérence économique institutionnalisée n’est pas chose aisée. À partir de quand a-t-on pu tolérer que des institutions supranationales non-élues s’immiscent à ce point dans les affaires internes d’États souverains ? On aurait tendance, un peu trop facilement, à associer cela au « tournant néolibéral » de la fin des années 1970, au cours duquel ces organisations internationales auraient perdu le sens de leur mandat originel, celui de promouvoir une forme de mondialisation des échanges compatible avec le Keynésianisme et l’État providence. La répudiation du cadre protecteur offert par les accords de Bretton Woods (1944) à la suite de la décision de Richard Nixon de mettre fin à la convertibilité du dollar en or en 1971, est souvent présentée comme l’une des catalyses politiques de ce changement de braquet idéologique.

Mais ce narratif souffre d’une certaine myopie historique : de puissantes institutions financières opéraient déjà au niveau transnational bien avant la conférence de Bretton Woods. Les innovations produites par ces dernières ont même transformé la manière dont l’économie mondiale était gouvernée : revenir à elles nous permet ainsi de comprendre que l’ingérence légale d’institutions financières internationales dans les affaires économiques d’autres pays ne date pas de l’ère néolibérale. Elle trouve son origine dans la reformulation d’anciennes pratiques impériales, dont les contours trop ouvertement coercitifs devaient être adoucis pour tenir compte des fortes revendications d’auto-détermination exprimées à la suite de la Grande guerre.

Paru en 2022, le livre de Jamie Martin, historien à l’Université Harvard, s’attache à remettre en cause ce récit. Dans The Meddlers. Sovereignty, Empire and the Birth of Global Economic Governance (Presses universitaires de Harvard, non encore traduit en français), Martin explore la manière dont les toutes nouvelles organisations internationales créées à la suite de la Première guerre mondiale se sont attachées à imposer des mesures d’austérité, le principe d’indépendance des banques centrales, et bien d’autres régulations économiques et financières vouées à rendre acceptable des pratiques impériales que le premier conflit mondial et la prépondérance donnée par les vainqueurs à la question de la « souveraineté » avaient contribué à rendre moins avouables. L’ouvrage trace donc la naissance et l’histoire de ces meddlers (« ceux qui s’immiscent »), à savoir les institutions qui ont, de multiples manières, violé la souveraineté des pays emprunteurs afin de protéger les intérêts de créanciers originaires de pays dits « développés ». Ce faisant, elles ont posé les premiers jalons de ce que l’on nomme aujourd’hui la « gouvernance économique mondiale ».

En s’appuyant sur un impressionnant travail d’archives, Jamie Martin entreprend ainsi une plongée passionnante aux racines de l’ingérence politique et économique ; son livre documente l’influence capitale des organisations internationales créées dans la première partie du 20ème siècle, et notamment de la Société des Nations (SDN), sur le rôle de laquelle cette recension va principalement se pencher. Ce faisant, il dresse un panorama saisissant de la naissance de la gouvernance économique mondiale, développant une analyse à même de nourrir des débats importants sur la souveraineté – devenue mot-clé des politiques de tous bords – et sur les ramifications des politiques de développement telles que nous les connaissons aujourd’hui.

Qui gouverne l’économie mondiale ?

Avant de rentrer dans le détail des arguments qui nourrissent la thèse de Jamie Martin, il est bon de revenir sur ce que l’on entend exactement par l’expression « gouvernance économique mondiale ». Très présente dans la littérature anglophone, l’expression global economic governance renvoie à un ensemble d’activités, de normes et de politiques publiques visant à assurer de bonnes performances macroéconomiques, par le biais notamment d’un certain nombre de politiques monétaires et fiscales. Il est communément admis que la charge de réguler ces activités, d’édicter ces normes et de mettre en œuvre ces politiques incombe aux États, ainsi qu’aux organisations financières internationales – telles le Fonds Monétaire International (FMI) ou la Banque Mondiale – au sein desquels ces derniers sont réunis ; du point de vue du droit, les États qui sont membres de ces organisations sont tous sur un pied d’égalité. Peu satisfaisante, cette définition appelle d’emblée une question plus large : de bonnes performances économiques, certes, mais dans quel but ? Et en faveur de qui ?

Façade du siège de la Banque Mondiale avec une affiche « End poverty » à Washington DC, 2013

Pour une fertile problématisation de ces questions, on peut se tourner vers les écrits de Susan Strange (1923-1998), figure historique de la London School of Economics et fondatrice de l’économie politique internationale en tant que champ académique. Susan Strange était une autodidacte géniale, et donc une insatiable curieuse. Loin de se cantonner à une spécialisation ou à une discipline, elle souhaitait comprendre le monde dans sa globalité, et ne s’interdisait en conséquence pas de poser effrontément des questions d’ordre extrêmement général. Le genre de questions promptes à engendrer des réflexions qui pourraient éclairer à elles seules la logique et la signification de l’ensemble des comportements humains.

En 1975, elle publie What is economic power, and who has it? (« Qu’est-ce que le pouvoir économique, et qui le possède ? ») dans The International Journal. En cherchant à savoir en quoi consistait la puissance économique, Strange s’attaquait à une énigme très ancienne, mais qui se posait avec une acuité nouvelle dans le contexte troublé du milieu des années 1970. Dans la foulée de la guerre du Kippour, le monde était engouffré dans une crise énergétique d’envergure. Au terme de deux décennies de relative abondance, les nations industrialisées, stupéfaites, se retrouvaient confrontées à des ruptures d’approvisionnement en pétrole et à des prix de l’énergie en très forte hausse. Des sanctions économiques en étaient la cause : la proclamation par l’OPEP (Organisation des pays exportateurs de pétrole) d’un embargo, en réponse à la décision des États-Unis de poursuivre leur soutien militaire à l’État d’Israël.

L’intérêt de Strange pour la question n’était pas simplement académique, il était aussi existentiel : l’enjeu de savoir comment la puissance économique se répartissait était au cœur des « grands sujets qui déterminent le futur de l’humanité et des sociétés humaines ». Elle affirme d’emblée que le système international ne saurait être le théâtre des seules relations entre États. Avec l’interdépendance croissante des économies nationales, l’hypothèse de l’agression ou de l’invasion par un tiers avait d’ailleurs cessé de constituer la plus grande menace à l’intégrité et à l’autonomie des États. Le sujet de préoccupation principal était bien plutôt devenu la « subtile, silencieuse et insidieuse pénétration des sociétés nationales par des acteurs transnationaux », fussent-ils publics ou privés.

L’économiste Susan Strange, auteur de « What is economic power, and who has it? » (1975)

Le pouvoir, dans le système international, ne sort jamais de nulle part. La capacité d’agir des États – leur puissance matérielle, financière ou militaire – n’a pas de valeur intrinsèque. Cette puissance est fondamentalement relationnelle : l’on n’est jamais puissant en soi, mais toujours vis-à-vis d’un autre acteur. La puissance peut ainsi découler d’une relation militaire (une alliance sécuritaire comme l’OTAN ou le défunt Pacte de Varsovie), ou bien d’une relation idéologique (comme le requérait la logique d’« alignement » qui a structuré les blocs de la Guerre froide). Mais d’après Strange, l’impact de ces relations sur l’équilibre du système international demeure somme toute relativement marginal. Pour elle, le pouvoir est avant tout défini en termes de relations économiques entre acteurs publics, entre acteurs privés, et entre acteurs publics et privés.

Il peut s’agir des relations entre vendeur et acheteur, producteur et consommateur, employeur et employé, et bien entendu – et c’est là tout l’objet de l’ouvrage de Jamie Martin – entre créancier et emprunteur.

Appréhendées dans leur diversité, ces relations économiques donnent corps au capitalisme contemporain. Elles façonnent nos modes de production et de reproduction sociale ; ces relations économiques déterminent notre rapport à la société (les manières dont la hiérarchie, la répartition et l’accumulation de richesse s’exercent à une période donnée), mais également notre rapport à nous-même (les manières dont nous subvenons à nos besoins essentiels, fussent-ils corporels, intellectuels ou émotionnels). Instable et inégalitaire, ce système est si propice aux crises qu’il s’en nourrit. C’est pourquoi toute tentative de comprendre les logiques qui le composent – les relations sociales qu’il engendre, ses règles d’opération, ses structures de gouvernance – nécessite d’adopter une perspective de longue durée. Fort opportunément, c’est ce à quoi Jamie Martin s’emploie avec rigueur dans son livre.

La Société des Nations, pionnière de l’ingérence économique

« L’État a fait la guerre, la guerre a fait l’État » est un adage qui résonne dans la majorité des cours d’introduction à la science politique nord-américaine. Par cette formule, le sociologue Charles Tilly (1929-2008) entendait souligner la relation intime entre un fait social (la guerre) et une institution politique (l’État), révolution militaire et construction de l’État étant deux phénomènes intimement liés. Des débats mettront ensuite en cause l’universalité de la formule, questionnant l’applicabilité automatique de cette vérité occidentale dans les pays du Sud.

Logo de la Société Des Nations (SDN), ancêtre de l’ONU, crée en 1919 pour promouvoir la coopération internationale et maintenir la paix, dissout en 1946

D’après Jamie Martin, la guerre a en tout cas posé les premiers jalons des futures organisations financières internationales. En l’occurrence, il s’agissait des conseils de guerre transnationaux érigés entre membres de la Triple-Entente pour damer le pion aux Pouvoirs Centraux sur le plan économique lors de la Première guerre mondiale. Ces conseils coordonnaient strictement les politiques économiques des Alliés, en contrôlant par exemple le prix des matières premières et en organisant collectivement le transport et de la distribution de celles-ci. Malgré l’insistance des Français à perpétuer ces conseils après la fin des combats, les Américains s’en désintéressèrent, et ils furent abandonnés. Ils contribuèrent néanmoins à former un certain nombre de fonctionnaires internationaux qui rejoindront les rangs de la Société des Nations (SDN), créée à la suite du Traité de Versailles en 1920.

Comme le montre Martin, ces fonctionnaires provenaient d’un tout petit milieu ; c’étaient pour la plupart des hommes nés dans les années 1870-80 en Grande-Bretagne, aux États-Unis ou en Europe continentale. Leurs carrières, déjà, fluctuaient entre public et privé, mêlaient le national et l’international. Il pouvait s’agir d’illustres inconnus, zélés technocrates occupés depuis des décennies à correctement huiler les relations entre banques et gouvernements, ou bien de célébrités intellectuelles à l’internationalisme chevillé au corps telles John Maynard Keynes ou Jean Monnet. Le retour à la paix a ainsi donné naissance à une véritable classe bureaucratique transnationale, faite d’élites intellectuelles et politiques et de financiers, une congrégation de diplomates et de banquiers qui jouera également un rôle important dans l’unification économique de l’Europe après la Seconde guerre mondiale.

Ces bureaucrates transnationaux faisaient face à un défi commun : organiser économiquement la paix, et par là-même inventer de nouveaux moyens de projection et de contrôle pour les puissances impériales qui se relevaient de la grande guerre. À l’époque, les concepts d’auto-détermination des peuples et de souveraineté populaire étaient effectivement sur toutes les lèvres, après quatre longues années de désastre aux mains des grandes puissances. Ils auront loisir d’expérimenter des méthodes allant dans ce sens au sein de la Société des Nations, et plus particulièrement au sein de son « Organisation économique et financière ».

John Maynard Keynes, économiste et haut fonctionnaire britannique

Mais que sait-on, au fond, de la Société des Nations ? Les uns l’associeront au personnage sans grande envergure d’Adrien Deume, jeune fonctionnaire à la SDN qui ne rêve que d’ascension sociale dans Belle du Seigneur d’Albert Cohen. Pour la majorité d’entre nous, l’acronyme SDN évoque surtout une organisation naïve et inoffensive, dont l’idéalisme et l’impuissance diplomatique n’ont su prévenir le déclenchement de la Seconde guerre mondiale. Ce prisme étroitement militaire explique pourquoi le rôle historique de l’organisation est bien trop souvent négligé. Elle a pourtant posé de très importants jalons pour les institutions qui lui succèderont après 1945. La SDN s’est livrée à des expérimentations d’ingérence économique institutionnelle de grande ampleur sur des pays au statut subalterne (vaincus, postcoloniaux, ou nés des empires que la guerre avait fendus), et ces techniques ont ensuite nourri des formes d’ingérence de plus en plus sophistiquées sous l’influence des États-Unis dans la seconde moitié du 20ème siècle.

Il est vrai qu’à ses débuts, le Pacte de la SDN (1919) dotait l’organisation de pouvoirs économiques très limités. Mais les économistes internationalistes cités plus haut firent tout pour accroître ses prérogatives, arguant du fait qu’une économie mondiale si interdépendante nécessitait des formes d’autorité économique supérieures, qui plus est dans un contexte d’après-guerre extrêmement instable sur le plan financier, avec une succession ininterrompue de crises inflationnistes et déflationnistes. Les « remèdes » à ces tourments étaient grosso modo les mêmes que ceux préconisés aujourd’hui : hausse des taux d’intérêt, coupes drastiques dans les dépenses publiques, assurer l’indépendance des banques centrales et, à l’époque, rétablir si possible la convertibilité de la monnaie nationale en or.

Seulement, bien peu de gouvernements avaient le cran d’imposer ces mesures impopulaires à des populations fraîchement traumatisées de la boucherie qui venait de s’achever. C’est ici que l’Organisation économique et financière de la SDN entre en jeu. De manière absolument novatrice, la toute jeune institution internationale proposa de jouer le rôle d’intermédiaire entre les États en proie à l’instabilité financière et leurs créanciers privés. Dans le but de « restaurer la confiance » des créditeurs, elle se proposait de dépêcher des « conseillers » qui formuleraient un certain nombre de priorités à mettre en œuvre sur les plans monétaire et fiscal, et seraient dotés d’un pouvoir de veto sur les décisions économiques des États en difficulté, ce qui pouvait notamment impliquer de forcer la main des administrations pour licencier des fonctionnaires, ou de retirer des prérogatives économiques aux parlements nationaux.

Image des membres de la commission de la Société Des Nations (SDN), 1919

À l’évidence, ce type d’ingérence n’allait pas laisser les pays concernés indifférents, tant il rappelait les Commissions financières instaurées dans la seconde moitié du 19ème siècle en Chine, en Tunisie, en Égypte, ou dans l’empire Ottoman, qui avaient privé ces pays du contrôle de leurs revenus fiscaux et de leurs politiques publiques. Le procédé semblait constituer une humiliante renonciation à des prérogatives gouvernementales essentielles : lever l’impôt, battre monnaie, dépenser et gérer les biens publics. Le statut « civilisationnel » des États concernés était donc en jeu, puisque les Commissions financières avaient jusqu’alors toutes été installées dans des États maintenus dans un statut semi-colonial.

Du point de vue des idées, la période n’était d’ailleurs guère propice à l’ingérence : l’éclatement des empires, les 14 points de Wilson et les principes fondateurs de la SDN allaient dans le sens d’une reconnaissance de la capacité des peuples à se gouverner eux-mêmes, et les notions de souveraineté et d’auto-détermination irriguaient les discours des puissants. Par-dessus le marché, le pouvoir d’attraction du bolchévisme faisait craindre des élans révolutionnaires, surtout à l’est. On ne pouvait donc pas faire l’expérimentation de ces pratiques sur n’importe qui. Les États laboratoires devaient être faibles, ou en situation de faiblesse. De préférence nouvellement créés donc, ou vaincus. Ainsi étaient posés les critères de la SDN dans la sélection de ses cibles.

La conditionnalité de l’aide internationale comme principe directeur 

Ayant conquis son indépendance en 1913, menacée militairement par ses voisins et en proie à une grande instabilité financière et politique, l’Albanie semblait constituer le laboratoire idéal. Aubaine supplémentaire, ses dirigeants eux-mêmes demandèrent l’aide de la SDN en 1922 pour stabiliser leurs finances et attirer les investisseurs. Martin démontre qu’il était absolument essentiel aux yeux des fonctionnaires de la SDN que la personne envoyée pour « mettre de l’ordre » dans l’économie albanaise ait une solide expérience dans l’administration coloniale britannique ou hollandaise. Ils sélectionnèrent un certain Jan Hunger, qui découvrit vite à ses dépens qu’il était bien difficile de forcer la main à un gouvernement en place quand on ne disposait plus de la force de coercition de l’administration coloniale hollandaise. Les modalités de l’austérité recommandée étaient si drastiques que le gouvernement albanais renvoya Hunger, accusé de s’immiscer de trop près dans les affaires internes du pays. Ce rejet de l’ingérence étrangère deviendra l’un des mots d’ordre de la révolution qui amena au pouvoir l’évêque orthodoxe Fan Noli en 1924. Un coup d’épée dans l’eau pour la SDN, en somme.

Ahmet Zogu, clé de voûte de la politique albanaise dans les années 1920

L’organisation porte alors son attention sur l’Autriche, État-successeur de l’empire Austro-hongrois qui subit une hyperinflation extrême. L’intervention fut ici de bien plus grande ampleur. Là encore, l’institution émit des conditions à sa médiation avec les créanciers : elle recommanda des vagues de licenciement massives, exigea que la banque centrale devienne indépendante du pouvoir politique, et fit tout pour étouffer l’opposition du parlement autrichien. Paradoxalement, le chancelier Ignaz Seipel ne pouvait pas mieux demander. Le fait que la SDN impose ces mesures lui permettait de neutraliser ses opposants sociaux-démocrates, rejetant la faute sur l’organisation internationale, dont la mise en œuvre des préconisations n’était pas discutable si l’Autriche souhaitait stabiliser son économie ; une tactique politique cynique que l’on retrouvera plus tard chez de nombreux dirigeants qui accepteront les prêts du FMI. L’opposition aux mesures s’étendait pourtant bien au-delà des cercles de gauche. Il était vu comme une humiliation suprême qu’un « pilier du christianisme occidental », autrefois membre éminent du Concert européen, se retrouve relégué à un rang subalterne, soudainement déchu d’une souveraineté dont le droit de jouissance était encore conditionné par des critères raciaux, religieux ou civilisationnels. Aux yeux des critiques, on assistait à une véritable « ottomanisation » de l’Autriche, soumise à une forme de tutelle jusque-là strictement réservée à l’Afrique du Nord, au Moyen-Orient, ou aux Balkans.

Mais les représentants de la SDN répondirent habilement à ces protestations. Ils rétorquèrent que les États concernés par ces mesures étaient des membres de plein droit de l’organisation, qu’ils l’étaient par leur bon vouloir et conservaient donc le droit de refuser cette assistance et les formes de conditionnalité qui lui étaient associées. Nous n’étions donc plus dans une situation où les banques forçaient directement la main des États ; elles le faisaient désormais par une voie détournée, via une organisation internationale. Ainsi, des insultes à la souveraineté et à l’auto-détermination étaient présentées comme des pratiques de « coopération » internationale. L’habillage était plus subtil, mais la source d’inspiration demeurait bien le type d’ingérence qui avait prévalu au 19ème siècle en Chine, dans l’empire Ottoman ou en Amérique latine. Du fait de sa défaite, l’Autriche avait dégringolé dans la hiérarchie des États : pour la première fois, un pays européen se trouvait donc victime de formes d’ingérences jadis réservées aux pays sous tutelle semi-coloniale. Le gouvernement autrichien licencia ainsi plus de 100.000 fonctionnaires et accepta que sa banque centrale devienne indépendante des pressions démocratiques. Au milieu des années 1920, la situation financière de l’Autriche semblait être stabilisée, et la SDN se félicita de ce succès retentissant.

Enhardie par cette réussite apparente, l’organisation chercha à étendre ses activités au cours de la même décennie, jusqu’à poser les fondements même de pratiques que l’on désignera plus tard comme de « l’aide au développement », en encadrant notamment l’octroi et le remboursement de prêts consentis par des acteurs privés étrangers dans un pays tiers. Le sens commun dicte d’ordinaire que les politiques de développement international ont émergé au cours de la Guerre froide ; elles sont ainsi souvent associées à l’administration Truman et aux programmes de la Banque mondiale. Pourtant, la première fois qu’une institution internationale supervisa des investissements étrangers sous la forme d’un programme de développement économique fut en Grèce, au milieu des années 1920. Il ne s’agissait pas d’un plan pour reconstruire un pays dévasté par la guerre, pour juguler une inflation galopante, ou pour opérer des changements institutionnels d’envergure. Il s’agissait plutôt de financer l’installation et les activités agricoles sur le sol grec d’environ un million de réfugiés orthodoxes en provenance de Turquie. Ce rapatriement intervenait à la suite d’un important échange de population entre les deux pays, conséquence de la conclusion de la guerre gréco-turque (1919-1922) qui opposa les autorités helléniques aux révolutionnaires kémalistes.

Quartier général grec en Asie mineure durant la guerre gréco-turque, 1921

Pour favoriser l’installation des réfugiés, la SDN proposera d’encadrer des prêts financés largement par les banques britanniques et états-uniennes, et dont la conditionnalité principale était la mise en place d’une commission isolée de tout contrôle démocratique et responsable de la manière dont la moindre drachme était dépensée. La commission supervisera donc la construction de maisons, de ponts, de routes, mais décide également de l’allocation des parcelles, du bétail et des machines aux milliers de familles paysannes, dont le fruit du labeur était censé rembourser le fameux prêt. En effet, les excédents produits par les paysans fraîchement rapatriés servaient à amortir la créance. Cette architecture financière avait l’avantage de mettre complètement de côté l’État grec, tout en musclant les capacités du pays à produire et à exporter ses récoltes de tabac ou de blé vers des pays plus industrialisés.

Comme le note Jamie Martin, ces mesures suscitèrent le même type de résistance qu’en Albanie ou en Autriche. À plusieurs reprises, le gouvernement grec attaqua la légitimité de la commission, en particulier après le coup d’État fasciste du général Theodoros Pángalos en juin 1925. L’historien souligne d’ailleurs que les pressions les plus fortes venaient des réfugiés eux-mêmes. Néanmoins, la SDN ne manquait pas de menacer le gouvernement grec de détruire sa réputation d’emprunteur à la moindre invective. En d’autres termes, si l’autonomie et les pouvoirs de la commission n’étaient pas respectés, l’État grec se retrouverait dans l’incapacité de sécuriser de futures créances. Cette situation ravivait des souvenirs douloureux pour les autorités helléniques : dès 1898, la Grèce avait été mise sous tutelle étrangère, avec une commission internationale qui gouvernait ses finances et ses actifs.

Cependant, la nouveauté radicale des années 1920 venait du fait que la Grèce était un membre actif de la SDN. Une fois de plus, l’appartenance à l’institution semblait agir comme une garantie de légitimité et de non-coercition. Pourtant, les pouvoirs cette fois déployés par la commission allaient bien au-delà de tout ce que la Grèce avait jusqu’alors connu : elle déterminait quand et comment les réfugiés pouvaient vendre leur bétail, contrôlait la productivité des tisseuses travaillant dans les ateliers, organisait la collecte des loyers ainsi que les expulsions locatives, et même l’emprisonnement des paysans incapables de rembourser les coûts de leur rapatriement auprès de la commission.

Le général Theodoros Pángalos, responsable du coup d’État de 1925 en Grèce

La SDN dût néanmoins lâcher du lest. De plus en plus de paysans refusaient de payer leurs créances ; le risque insurrectionnel devenait manifeste. Malgré le succès réitéré dont se félicitaient les membres de l’organisation, la dangerosité de ces pratiques se faisait jour, si bien que de nombreux pays pourtant désespérément en manque de capitaux étrangers refusèrent fermement l’assistance de la SDN. Ce fut le cas de la Chine, du Libéria, du Portugal, de la Pologne, de la Roumanie, de la Yougoslavie ; ces pays ne voulaient tout simplement pas connaître le même sort que l’Autriche ou la Grèce. Après le plan grec, Genève décida donc de mettre ces pratiques impopulaires à distance pour un temps. Mais cette pause fut de courte durée. Temporairement remisées aux oubliettes au cours de la Grande Dépression, ces formes d’ingérence financière institutionnalisée réémergeront dès le début des années 1940.

Les fondements du système de Bretton Woods

Alors que la SDN était en majorité dominée par des représentants de l’empire britannique et, partant de la Banque d’Angleterre, le second conflit mondial avait renforcé la tendance de fond qui datait de la fin du premier : les États-Unis étaient sans conteste devenus la puissance économique hégémonique, devant la Grande-Bretagne. Le déclin britannique constituera l’un des facteurs qui joueront en défaveur des options préconisées par l’un des deux architectes du système de Bretton Woods, l’économiste anglais John Maynard Keynes, au profit des solutions proposées par son homologue américain Harry Dexter White. En effet, un sujet de contentieux au cœur des négociations qui menèrent à la naissance en 1944 du Fonds Monétaire International et de ce qui deviendra la Banque Mondiale se trouvait la question des limites à fixer dans les pouvoirs d’intervention de ces nouvelles institutions financières internationales.

Au terme de la Seconde guerre mondiale, un consensus s’était bâti parmi les élites anglo-américaines autour de la construction d’un régime de taux de change fixe mais flexible, ancré sur la convertibilité du dollar en or. Pour garantir la stabilité financière internationale, les émissaires réunis à Bretton Woods souhaitaient créer des conditions qui favoriseraient le libre-échange et décourageraient les États de recourir à des dévaluations compétitives, tout en consentant à délivrer des capitaux aux États en proie à des crises de la balance des paiements. La question majeure de discorde portait sur l’étendue des pouvoirs alloués aux organisations concernant les politiques monétaires et fiscales des États-membres : seraient-elles habilitées à dire aux États ce qu’ils avaient le droit de faire ou de ne pas faire si des politiques nationales mettaient en péril les priorités fixées au niveau global, ou si les États tardaient à rembourser leurs emprunts ?

Signature des accords de Bretton Woods mettant en place une organisation monétaire mondiale, juillet 1944

Du point de vue de Wall Street, il allait sans dire que si des créanciers états-uniens mettaient des capitaux à disposition de gouvernements étrangers via ces organisations, ils étaient en droit d’exiger ou de proscrire certains comportements. Toute politique menaçant de près ou de loin les intérêts stratégiques ou commerciaux américains devait être bannie. D’un autre côté, les représentants du Trésor américain cherchaient à ne pas s’aliéner Keynes, le persuadant que le FMI ne s’opposerait pas à la mise en place d’un État providence en Grande-Bretagne, une perspective ébauchée dans le rapport Beveridge de 1942. L’auteur de la Théorie générale était anxieux à l’idée que les États-Unis s’arrogent un pouvoir démesuré au sein des organisations nouvellement créées. Ses craintes étaient justifiées, puisque les plans de Dexter White prévoyaient effectivement un pouvoir de veto disproportionné en faveur des États-Unis, instaurant de fait des relations économiques de type asymétrique, puisqu’aucun autre État n’aurait la capacité de dicter à l’hégémon sa conduite. Les plans furent finalement adoptés, l’ambiguïté des termes utilisés dans les accords négociés dans le New Hampshire à l’été 1944 suffisant à convaincre le parlement britannique de ratifier le texte.

Quelques années plus tard, force était de constater que les ingénieuses méthodes de « blanchiment » de pratiques impériales orchestrées par la SDN avaient fait des émules. Plutôt que « l’automaticité » sur laquelle Keynes insistait, c’était bien la logique de la conditionnalité qui était redevenue maîtresse dans l’allocation des capitaux par les grandes institutions financières internationales, conformément aux vœux de Wall Street. Dès les années 1950, le FMI pouvait ainsi bien plus facilement avoir son mot à dire sur les politiques monétaires et fiscales des États-membres ; les premiers pays à subir le retour de ces pratiques pas si nouvelles furent les États d’Amérique latine, qui n’en finissaient plus de souffrir les affres de la doctrine Monroe.

À partir des années 1970, la conditionnalité de l’aide au développement était devenue véritablement incontournable. Cette logique n’était donc pas d’inspiration néolibérale : elle préexistait largement le tournant à droite qui a caractérisé les années 1980 dans le monde occidental. Nous avons plutôt été en présence d’anciennes pratiques de l’entre-deux-guerres remises au goût du jour, avec cette fois-ci les capacités économiques colossales des États-Unis pour les orchestrer. Comme avec les institutions financières d’antan, le rôle dévolu au FMI était celui de médiateur, l’organisation faisant en quelque sorte tampon entre les États endettés et leurs créanciers (bien souvent) américains.

Une gouvernance économique mondiale asymétrique

Au terme de la démonstration de Jamie Martin, les origines et les structures de la gouvernance économique mondiale paraissent mieux dessinées. La naissance des premières institutions financières internationales trouve sa source dans la nécessité de transformer de vieilles pratiques impériales pour leur conférer des atours plus respectables et légitimes – ceux de la « coopération » et de l’aide au développement – à une époque où le concept d’auto-détermination favorisait la naissance de nouveaux États souverains. Un nouvel écosystème fut donc développé pour créer des intermédiaires entre des États légalement souverains et des créanciers internationaux qui entendaient bien récupérer leur dû.

Jamie Martin, historien, et son ouvrage « The Meddlers : Sovereignty, Empire and the Birth of Global Economic Governance » (Presses universitaires de Harvard, 2022)

De manière évidente, tous les États ne subissaient pas ces admonestations avec la même intensité. Du fait de son caractère profondément asymétrique, cette forme de gouvernance mondiale en venait à considérer comme négligeable la souveraineté formelle des États nouvellement indépendants, postcoloniaux ou vaincus. Les règles au cœur de ces formes de « coopération » n’avaient donc absolument rien d’universel. Entérinant un ordre du monde rigoureusement hiérarchique, elles ne garantissaient nullement aux États une autonomie égale : rares au fond étaient ceux qui pouvaient se prévaloir d’un droit de non-ingérence dans leurs affaires économiques.

Le bel ouvrage de Jamie Martin nous amène donc à nous interroger sur les représentations que nous nous faisons de l’ordre économique dans les trois décennies qui suivirent 1945. Le narratif dominant laisse entendre que la période précédant les chocs pétroliers représentait un compromis social prospère dans lequel les États pouvaient bénéficier des fruits de la mondialisation, tout en préservant une autonomie leur permettant le recours aux solutions keynésiennes et la construction d’États providence. Le capitalisme libéral aurait à l’époque été « encastré », pour reprendre la célèbre notion du politiste et juriste John Ruggie (« embedded liberalism »), paraphrasant Karl Polanyi pour souligner le caractère régulé et socialement pacifié de ladite période.

L’auteur considère que ces interprétations sont fort discutables : ce type d’arrangement n’a jamais été valide que pour une toute petite fraction d’États (de fait, le monde en comptait quatre fois moins en 1945 qu’aujourd’hui). Les pays qui pouvaient en bénéficier se situaient dans l’Atlantique nord, et étaient des alliés stratégiques des États-Unis. Mais dans le reste du monde, le FMI ne s’est pas privé d’utiliser ses pouvoirs pour asseoir précisément le type de politiques publiques austéritaires et de dérégulation que Keynes redoutait, et qui apparaissaient non-conformes à « l’esprit » de Bretton Woods. L’asymétrie originelle qui caractérisait les activités des premières organisations financières internationales comme la SDN n’a jamais cessé de constituer le principe ordonnateur des relations économiques entre États.

Thibault Biscahie

Thibault Biscahie est chercheur postdoctoral au Centre de recherche en droit public (CRDP) de l’Université de Montréal et collaborateur régulier de QG

Ouvrage ici recensé : Jamie Martin (2022). The Meddlers. Sovereignty, Empire and the Birth of Global Economic Governance. Harvard University Press

Image d’ouverture : Manifestation contre la Troïka en Grèce, quelques jours avant le référendum de 2015 / Photo : Des Byrne

21.03.2024 à 22:07

« Que pensent les Russes ? » avec Jean-Robert Raviot

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