Entre 2016 et 2021, les discussions au sein de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont porté sur un dispositif qui permettrait de limiter la concurrence fiscale internationale. Celle-ci se traduisant notamment par une baisse de l'imposition des plus riches et des plus grandes entreprises, ces discussions ont débouché sur un accord reposant sur un principe simple : l'instauration au sein de 140 États d'un impôt minimum sur les sociétés, afin de limiter les pratiques d'évitement fiscal des multinationales. Ces discussions ont été menées notamment par l'ancienne secrétaire d'État américaine au Trésor Janet Yellen qui déclarait vouloir “mettre fin à la course vers le bas” en matière d'impôt sur les sociétés.

Le mécanisme adopté se résumait ainsi : si une multinationale paie moins que 15 % d'impôts sur les sociétés dans un pays étranger (où elle possède des filiales), le pays dans lequel elle est imposable récupère la différence pour que l'ensemble des impôts versés par la société atteigne le seuil de 15 %. Ce dispositif a été validé par le Conseil de l'Union européenne et est entré en application le 1er janvier 2024.

Pour Attac, qui défend l'instauration d'une véritable taxation unitaire, seule mesure à même de neutraliser l'évitement fiscal, cette mesure était insuffisante. Au reste, la première année de vie de ce dispositif a démontré que son rendement, loin d'atteindre les quelque 6 milliards d'euros tels qu'estimés par une note du Conseil d'analyse économique ne s'établirait finalement qu'à 500 millions d'euros pour 2026.

Mais le pire était à venir. À son retour au pouvoir, Donald Trump a retiré les États-Unis de l'accord et exigé une exemption pour les multinationales, faute de quoi il appliquerait unilatéralement une mesure de rétorsion : la « revenge tax », un dispositif consistant à prélever jusqu'à 20 % des revenus de capitaux réalisés perçus par les individus et les groupes étrangers issus de pays où la fiscalité « désavantage », selon lui, les firmes américaines.

L'accord de l'OCDE constituait un petit pas, bien que très insuffisant. L'exemption des multinationales américaines constitue pour sa part un recul historique . Il ne met pas seulement fin pour une certaine période à toute possibilité de réguler l'économie mondiale, il va aggraver une concurrence économique dont les effets néfastes sociaux, environnementaux et économiques ne sont plus à démontrer. Il se traduira par une captation des richesses plus importantes de la part des multinationales exemptées et par une spéculation plus importante. Il ouvre également la porte à un évitement fiscal massif, certaines entreprises pouvant se délocaliser aux États-Unis afin d'échapper à l'impôt. Il fait des États-Unis un paradis fiscal qui ne peut que déstabiliser les systèmes fiscaux et sociaux et les économies de nombreux pays et ce, alors que les risques de connaître une crise de très grande ampleur augmentent et se précisent.

Cette décision met également au défi les pays qui, en Europe et ailleurs, comme en Amérique latine, défendaient cet accord et proposaient même l'instauration d'un impôt plancher sur la fortune tel que proposé par Gabriel Zucman. Vont-ils abandonner tout effort, aggravant ainsi la situation actuelle, ou vont-ils réagir pour faire face aux nombreux défis de la période ? Paradoxalement, c'est en renforçant la coopération et la justice fiscale dans de nombreux pays que les États-Unis et sa population réaliseront l'irresponsabilité de la décision de Trump. Car celui-ci ne promeut qu'une forme de ruissellement : vers le haut et vers les ultrariches. Les pauvres et les classes moyennes, qui commencent déjà à réaliser que seuls les riches sont protégés alors que leur rémunération n'augmente pas, vont ressentir les effets de la politique sauvage de Donald Trump qui n'a cure de recettes publiques pour financer le peu d'action publique et de couverture sociale puisqu'il veut les transférer au secteur marchand.

Face à ce basculement, prendre des mesures permettant de financer les besoins et les biens communs et d'assurer le financement de la bifurcation sociale et écologique constitue plus que jamais un choix de société historique.

« L'écart fiscal », toujours au cœur du débat

Dans ce rapport, la Cour constate que, si la fraude fiscale est omniprésente dans le débat public français, elle demeure insuffisamment connue et qu'elle ne fait pas l'objet d'un chiffrage officiel, à la différence de plusieurs pays. Elle relativise les quelques estimations existantes, comme celle du syndicat Solidaires finances publiques, qui avait chiffré le non-respect du droit fiscal, autrement dit l'écart fiscal, entre 60 et 80 milliards d'euros en 2013 puis l'avait actualisé en 2018 entre 80 et 100 milliards d'euros. Soulignons au passage que la Cour des comptes se mélange allègrement les pinceaux dans la timide critique qu'elle livre de cette estimation. Celle-ci, contrairement à ce qu'elle écrit, ne mélange pas l'optimisation fiscale agressive assimilée à de l'évasion fiscale et la fraude mais concerne bien l'écart fiscal au sens strict du terme. Cette estimation, répétons-le, n'a jamais été contredite au fond, elle est d‘ailleurs largement corroborée par d'autres travaux. Il en va ainsi de la mesure de la fraude annuelle à la TVA établie par l'INSEE (20 à 26 milliards d'euros), des estimations de Gabriel Zucman (70 à 80 milliards d'euros) ou de celles concernant la fraude à la TVA et les prélèvements obligatoires au sein de l'Union européenne, reprises par la Commission européenne elle-même (sur le sujet, lire le billet de l'Observatoire de la justice fiscale du 12 novembre 2025).

Le rapport souligne cependant à juste titre que, contrairement à de nombreux pays de l'OCDE, la France ne dispose pas d'une estimation globale et régulière de cet écart fiscal. Or, ce manque empêche d'une part, de mieux comprendre les évolutions des diverses formes de fraudes et d'autre part, nuisent à une évaluation rigoureuse de l'efficacité du contrôle fiscal. Il n'est donc pas étonnant que la Cour préconise, à nouveau, qu'une mesure de cet écart fiscal soit effectuée sur l'ensemble des impôts.

Des résultats du contrôle fiscal relativement en baisse malgré de nombreuses mesures

Le rapport rappelle à juste titre que, entre 2013 et 2023, de nombreuses mesures ont été prises par les gouvernements successifs. Après l'affaire Cahuzac, la loi du 6 décembre 2013 a par exemple aggravé les peines en cas de fraude fiscale. Le parquet national financier a été créé à cette époque également. Plus tard, la loi du 23 octobre 2018 a assoupli le fameux « verrou de Bercy », peu après la loi dite Essoc (loi « Pour un État au service d'une société de confiance ») qui a instauré le droit à l'erreur. Plus récemment, un plan gouvernemental a été annoncé au printemps 2023. Il était donc temps de dresser un bilan de ces dispositifs.

Le constat dressé par la Cour des comptes est amer et particulièrement instructif. Il note ainsi les résultats du contrôle fiscal (soit « l'ensemble des droits rappelés et des taxes et crédits d'impôt non remboursés ») est passé en dix ans (entre 2015 et 2024), de 16,1 à 17,4 milliards d'euros, soit une progression de 8 % en euros courants, une progression nettement inférieure à celle du total des recettes fiscales encaissées par la DGFiP (44 %). La Cour précise que, rapportés aux recettes fiscales totales, ces résultats ont diminué, passant de 4,3 % en 2015 à 2,8 % en 2024, ce qui traduit une baisse relative du rendement financier du contrôle fiscal.

La fraude fiscale est de moins en moins sanctionnée

Enfonçant le clou sur le prétendu renforcement des sanctions pour fraude fiscale, la Cour précise « la fraude fiscale n'est ni plus fréquemment, ni plus durement sanctionnée qu'il y a dix ans ». Il y a pire : « En valeur absolue, c'est donc une diminution inattendue du nombre de personnes poursuivies devant les tribunaux correctionnels pour fraude fiscale qui est constatée depuis la réforme du « verrou de Bercy », puisque celui-ci est passé d'un peu plus de 850 par an sur les deux années précédant la réforme à 700 en 2023 et 2024. »

Le rapport déplore ainsi un grand nombre de classements sans suite en matière de poursuite pénale pour fraude fiscale. Il indique que « la répression pénale de la fraude fiscale reste marginale et les moyens qui y sont consacrés, modestes ». Il précise que, en 2023, sur 4,3 millions d'affaires pénales enregistrées par le parquet, 108 000 seulement concernaient les matières économique, financière ou sociale, et seules 2 865 portaient sur l'infraction de fraude fiscale à titre principal. Ces affaires représentent donc 2,7 % des affaires de la délinquance économique, financière ou sociale, et une part infinitésimale de l'activité pénale globale. Pour la Cour, l'une des explications est la suivante :« la lutte contre la fraude fiscale n'a pas été élevée au rang de priorité dans les circulaires de politique pénale générale publiées depuis la réforme de 2018 ».

Les sanctions financières pénales, pour leur part, sont modérées, tandis que le montant des sanctions fiscales a fortement diminué sur la période 2015-2024. Il représentait 30 % du montant de l'impôt éludé en 2015, mais seulement 15 % dix ans après. Le rapport revient également sur les « règlements d'ensemble », dont le nombre est passé de 116 en 2019 à 315 en 2024. Les règlements d'ensemble sont des accords à l'amiable conclus entre l'administration fiscale et les contribuables soumis à un redressement fiscal dans le but d'améliorer les relations entre ces deux parties. Le profil des contribuables qui en bénéficient est particulier ; ils affichent un revenu fiscal médian de 210 000 euros pour les personnes physiques et de 8,7 millions pour les personnes morales. Ce dispositif pose de sérieuses questions quant au principe d'égalité de traitement devant l'impôt et a été critiqué dans un récent rapport de l'Assemblée nationale. La Cour appelle a minima à mieux préciser les modalités d'application et à améliorer leur suivi.

Un faux renforcement des moyens du contrôle fiscal

La Cour s'intéresse également à la transformation profonde des méthodes de détection de la fraude, désormais largement fondée sur le croisement massif de données et l'utilisation d'outils de data mining. Rappelons qu'en 2023, ces méthodes sont à l'origine de la moitié des contrôles fiscaux, mais qu'elles n'en ont représenté que 13,8 % des résultats financiers. Le décalage est frappant, ce qui conduit la Cour à s'interroger sur l'efficacité réelle de ces outils et à en demander une évaluation systématique.

La Cour ne note pas de progression importante des résultats du contrôle fiscal ou de la détection de la fraude fiscale mais pour elle, « Il est en revanche notable que cette relative stagnation est survenue alors que les effectifs affectés au contrôle fiscal ont, selon la DGFiP, diminué de 19 % entre 2015 et 2024 ». Une affirmation qui confirme ce que nous disions dans le rapport Attac-Union syndicale Solidaires de mars 2022. Le rapport évoque à plusieurs reprises les réductions des effectifs que subissent les services de contrôle fiscal qui « contribue à une évolution des pratiques vers des procédures plus rapides et moins conflictuelles ». En d'autres termes, les agents du contrôle fiscal ont de moins en moins l'occasion de pousser leurs investigations et sont incités à conclure un contrôle de manière « apaisée », c'est-à-dire sans forcément appliquer les sanctions adéquates. La faute à une orientation politique qui s'est traduite dans la loi ESSOC. Pour la Cour en effet, « la stratégie de rendement et de rapidité conduit à privilégier les règlements amiables en évitant autant que faire se peut le passage devant le juge » . On ne saurait être plus clair.

Enfin, dans ce rapport aux allures de réquisitoire, la Cour souligne que, malgré les progrès réalisés en matière de coopération internationale il demeure impossible de conclure de manière certaine à une amélioration de l'efficacité globale de la lutte contre la fraude fiscale. Elle émet même clairement l'hypothèse selon laquelle « les résultats observés peuvent aussi bien traduire une baisse de la fraude qu'une moindre performance du contrôle ». La Cour rappelle ainsi que « Les résultats actuels de la lutte contre la fraude fiscale sont à mettre en regard d'une diminution des effectifs affectés au contrôle fiscal, elle-même concomitante d'une amplification considérable de la masse des informations mises à disposition de l'administration fiscale, de par la volonté du législateur ».

Une conclusion s'impose : renforcer véritablement la lutte contre la fraude fiscale

Absence de réelle volonté de mesurer la fraude, résultats du contrôle fiscal décevants, moyens insuffisants, sanction modérée, c'est peu de dire que le rapport de la Cour des comptes met clairement en cause les choix des gouvernements successifs en matière de lutte contre la fraude. Il renvoie les déclarations publiques de premiers ministres et ministres successifs dans leurs cordes. Au fond, dans son rapport, la Cour met en cause toute la stratégie des gouvernements de ces dernières années. In fine, ce rapport pose donc la question d'un changement de stratégie en la matière. Il était temps.

* https://obs-justice-fiscale.attac.org/actualites/article/fraude-fiscale-fraude-sociale-les-mecomptes-du-premier-president-de-la-cour

Les travaux du CPO dressent plusieurs constats, déjà connus, mais qui ont le mérite d'être rappelés. On les résumera ainsi. Dans son ensemble, la fiscalité du patrimoine est complexe et inégalitaire. Les revenus des foyers les plus aisés ont augmenté de manière plus importante que ceux du reste de la population, de même que leur patrimoine, ce qui a contribué à l'accroissement des inégalités entre les ménages français. La taxation des donations et successions présente certes des taux élevés, mais qui s'appliquent à une assiette fortement réduite par différents dispositifs dérogatoires dont l'impact est croissant. Ces dispositifs se cumulent à des fins d'optimisation fiscale : assurance-vie, démembrement de propriété ou encore le fameux pacte Dutreil. Enfin, cette fiscalité est source de distorsions économiques.

Le CPO déplore aussi la diversité des stratégies d'évitement de l'impôt, par voie d'optimisation ou de fraude, notamment au plan international. Le rapport rappelle notamment que « La libre circulation des capitaux a facilité leur exode vers des paradis fiscaux. Si la détention d'actifs à l'étranger n'est pas illégale en soi, elle ouvre la possibilité d'accumuler du patrimoine et des revenus sans les déclarer au fisc domestique ». Le rapport précise que, si peu de contribuables se domicilient à l'étranger pour éviter les droits de succession, l'évitement de l'impôt est massif en matière d'imposition du stock de patrimoine. Il valide une fois de plus les travaux qui dénoncent l'ampleur de l'évasion fiscale. Le CPO confirme les estimations selon lesquels 8% de la richesse mondiale est logée dans les paradis fiscaux, cette proportion pouvant atteindre 15 % dans l'Europe occidentale...

Les travaux du CPO ont plusieurs mérites. Ils relancent la nécessite d'une réforme de la fiscalité du patrimoine. Et ce d'autant plus que la dynamique démographique va se traduire par des transferts massifs de richesses, notamment parmi les personnes aisés et très riches. Ils portent sur l'ensemble de la fiscalité du patrimoine, en englobant par exemple des impôts dont on débat peu, les droits de mutation à titre onéreux, souvent nommés « droits de notaire » dans le langage courant (ce sont les impôts payés à l'occasion de la vente d'un bien immobilier notamment). Ils mettent en lumière les nombreux dispositifs qui permettent de réduire l'impôt. Enfin, ils montrent, dans leur préconisation, la nécessité d'imposer une partie des revenus logés dans les holdings, ce que proposait, dans une version plus ambitieuse, Gabriel Zucman avec son projet d'impôt plancher sur les milliardaires.

Le CPO aura toutefois eu la très mauvaise idée d'abaisser le plafond des livrets d'épargne réglementés. Si cette proposition n'aurait de fait concerner qu'une minorité de personnes (rappelons que, s'agissant du livret A, pour un tiers des épargnants, le montant des dépôts est inférieur à 1.500 euros), elle a suscité des cris d'orfraie au sein de certains responsables politiques. Ceux-ci, en faisant valoir cette mesure sans l'expliquer, tentent en réalité de décrédibiliser un rapport qui, sur le fond, porte davantage sur un rééquilibrage fiscal dont ils ne veulent pas puisque ce sont les mêmes qui se sont farouchement opposés à la taxe Zucman et à toute mesure relevant la contribution des ultrariches et des multinationales.

Car le sens profond des propositions du CPO est ailleurs. On relèvera notamment les deux scenarii qu'il propose.
Le CPO propose un premier scénario : imposer les revenus logés sur une longue durée au sein de holdings contrôlées par un nombre limité de personnes physiques et plafonner les possibilités d'optimisation de l'imposition des transmissions de patrimoine en établissant une contribution différentielle sur les hauts patrimoines pour les successions et les donations, hors transmissions au conjoint survivant.
Le second scénario propose de créer un impôt différentiel sur la fortune personnelle, non plafonné, à un taux modéré et portant sur l'ensemble du patrimoine détenu hors biens professionnels, de restreindre le champ du pacte Dutreil aux seuls actifs professionnels, d'allonger de deux ans la durée d'engagement nécessaire pour bénéficier de l'exonération partielle et de rabaisser le taux d'exonération partielle de 75 à 50 %.

Ces deux scenarii ne visent pas à augmenter le rendement global de l'imposition du patrimoine, mais à mieux la répartir. C'est un premier pas. Pour Attac, qui porte d'autre propositions, plus volontaristes, les travaux du CPO sont cependant très utiles, tant dans les données qu'ils livrent que dans des préconisations qui prennent de facto le contre-pied de ce que veulent le pouvoir et les ultrariches.
De quoi donner l'envie de poursuivre le combat pour une juste répartition des richesses favorisée, notamment, par une véritable justice fiscale.