En matière de recettes, le rapport dresse le constat selon lequel, « les écarts entre l'exécution et la prévision des recettes fiscales nettes en loi de finances sont importants ». Cette question des écarts entre les prévisions des projets de lois de finances et les résultats budgétaires effectivement constatés a d'ailleurs été à l'origine de la création en octobre 2024 d'une commission d'enquête de l'Assemblée nationale « afin d'étudier et de rechercher les causes de la variation et des écarts des prévisions fiscales et budgétaires des administrations publiques pour les années 2023 et 2024 ».

Outre ces écarts, la Cour des comptes déplore qu'en 2024, aucune loi de finances rectificative n'ait été prévue. Elle remarque ainsi que « il convient de relever le paradoxe qui a vu le Gouvernement réviser sa prévision de croissance à 1,0 % dès le mois de février 2024 sans déposer pour autant de projet de loi de finances rectificative (PLFR), qui seul aurait permis d'actualiser les prévisions de recettes et les plafonds de dépenses ».

Cette question du PLFR est abordé à plusieurs reprises, notamment dans la partie qui recense les coupes budgétaires décidées en 2024 : « À défaut de recourir à une loi de finances rectificative pour tirer les conséquences des résultats 2023 dès le début de l'exercice, le Gouvernement a choisi d'annuler, d'une part, 10,4 Md€ par voie réglementaire - 10,15 Md€ en février puis 283 M€ en juillet 2024 – et, d'autre part, 6,5 Md€ à l'occasion de la loi de fin de gestion, et a redéployé en cours d'année 1,4 Md€ par décrets de transfert et de virement. Enfin, 13,4 Md€ de crédits disponibles n'ont pas été dépensés : 11,6 Md€ ont été reportés sur 2025 sur le budget général (incluant les fonds de concours) tandis que 1,8 Md€ devraient être annulés en loi de règlement »

Ces extraits soulèvent plusieurs questions.
– La première porte sur la manière dont les pouvoirs publics établissent leurs prévisions de croissance et, par suite, de recettes et de dépenses publiques. Il est manifestement apparu que Bruno Le Maire, lorsqu'il était ministre de l'économie et des finances, a surévalué le taux de croissance et le rendement des recettes fiscales.
– La seconde porte sur la méthode avec laquelle le gouvernement a procédé à des coupes budgétaires, sans loi de finances rectificative, donc sans passer par un débat au parlement. Les coupes budgétaires sont en effet importantes et auraient mérité un débat parlementaire, que les 2 précédents gouvernements ainsi que l'actuel ont esquivé. Au final, les crédits annulés ou non compensés et non reportés sur 2025 s'élèvent à 17,3 milliards d'euros, un montant presque comparable au budget de la mission « cohésion des territoires » en 2024 (19 milliards d'euros).
– La troisième porte sur une forme de bricolage budgétaire, les coupes ayant été décidées précipitamment et mise en œuvre « à la hache ». Les récentes annonces de la ministre des comptes publics sur le projet de fusionner ou de supprimer certains opérateurs de l'État en attestent. Derrière l'idéologie néolibérale consistant à s'attaquer sans cesse au périmètre et aux moyens de l'action publique, la précipitation avec laquelle cette annonce a été faite, sans aucune précision, montre une absence cruelle de méthode et de vision.

Certes, Attac ne peut en aucun cas suivre ni encore moins soutenir la Cour des comptes lorsque, par exemple, elle préconise constamment une baisse des dépenses publiques ou lorsque son premier Président relativise la fraude fiscale par rapport à la fraude sociale. Ces critiques méritent cependant d'être connues car, venant d'un organisme important mais très sensible au néolibéralisme ambiant, elles montrent en quoi, en plus d'être injuste, la politique budgétaire gouvernementale est, au mieux, mal maîtrisée sur le plan technique, ou au pire, biaisée et faussée.

Niche fiscale, niche sociale, de quoi parle-t-on ?

Une « niche fiscale » est une disposition fiscale légale qui permet de réduire l'impôt (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, impôt sur la fortune immobilière, etc.) ; concrètement, elle prend la forme d'une réduction d'impôt, d'un crédit d'impôt, d'une déduction du revenu ou du bénéfice imposable ou encore d'un régime dérogatoire. Au final, l'impôt réellement payé est donc inférieur à ce qu'il aurait été sans l'application de cette disposition.

Une niche sociale est un allègement de cotisation sociale. Concrètement, une niche sociale s'entend, selon le ministère des comptes publics, comme toute mesure d'exonération, de réduction ou d'abattement d'assiette applicable aux contributions et cotisations sociales, entraînant une perte de recettes pour la Sécurité sociale par rapport à ce qui serait résulté de l'application du taux normal de cotisations ou de contributions sociales.

Une véritable revue des niches ? Chiche !

Pour Attac, une « revue des niches, fiscales et sociales » est une nécessité absolue. Une telle revue permettrait en effet d'analyser le rapport « coût/efficacité/impact sur la redistribution fiscale et sociale » de chacun de ces dispositifs dont le coût global avoisine les 200 milliards d'euros. Il faut également prévoir la suppression des niches « climaticides ». A titre d'exemple, l'Institut for climate economics estime que les niches fiscales climaticides provoquent un manque à gagner de 16 miliards d'euros.

Le coût des niches fiscales se situe entre 85 à 90 milliards d'euros et environ autant pour les « niches sociales ». Il faut par ailleurs ajouter le coût, élevé, de certains régimes dérogatoires comme l'exonération de plus-values sur cessions de titres pour les entreprises (la « niche Copé »), le régime de l'intégration fiscale (qui permet à un groupe de consolider l'ensemble de ces bénéfices et pertes) et le régime dit « filles-mère » (une exonération sur les versements de dividendes au sein d'un groupe de sociétés). Ces trois dispositifs ne sont plus mentionnés dans les documents annexés aux lois de finances depuis 2019. A l'époque, ils représentaient un manque à gagner global de 41 milliards d'euros.

Une véritable revue de ces dispositifs permettrait de supprimer ceux qui sont inefficaces et injustes (car procurant un avantage indu à leurs bénéficiaires), réformer ceux qui pourraient atteindre leur objectif voire maintenir les dispositifs justes et efficaces. On en est encore bien loin.

La « revue » du gouvernement, un écran de fumée !

En réalité, les déclarations du gouvernement ressemblent surtout à un écran de fumée destiné à légitimer la mesure qu'il cherche à imposer : la suppression de l'abattement de 10 % sur les pensions de retraites. Précisons ici que, contrairement à ce qui est souvent avancé, cet abattement, instauré en 1978, n'est pas destiné à couvrir les frais professionnels des retraité·es. Il a été instauré pour compenser le fait qu'ils avaient moins la possibilité de dissimuler leurs revenus au fisc que d'autres catégories de contribuables comme les commerçants et les professions libérales notamment.

Supprimer cet abattement ne répond en rien aux objectifs qu'une « revue des niches » digne de ce nom devrait se fixer : rétablir davantage de justice fiscale, neutraliser les stratégies d'optimisation fiscale et dégager des recettes. Une telle suppression introduirait des injustices supplémentaires puisqu'elle reviendrait à rendre imposables des retraité·es qui, grâce à cet abattement, ne paient pas d'impôt sur le revenu en raison de revenus trop faibles. Les retraité·es imposables paieraient, pour leur part, davantage sans que leur pension ne soit revue à la hausse. Par ailleurs, cet abattement n'a rien à voir avec les stratégies d'optimisation fiscale mises en œuvre par les plus aisés (au point que leur taux réel d'imposition décroît au-delà d'un certain niveau de revenu) : en effet, à la différence des « niches » et autres dispositifs utilisés dans certains montages (pacte Dutreil, réduction pour placements dans certains fonds, etc), les retraités ne choisissent pas d'actionner cet abattement, celui-ci s'appliquant automatiquement. Enfin, s'agissant des recettes, le surcroît d'impôt qui serait payé par les retraité·es obérera leur consommation, donc certaines rentrées fiscales.

Une fois de plus, le gouvernement reste obstinément fermé à l'idée de mettre davantage à contribution les agents économiques les plus aisés, grands gagnants des politiques fiscales mises en œuvre depuis 2018 notamment. Ce faisant, il contribuera une fois de plus à dégrader le consentement à l'impôt, pilier d'une vie en démocratie, et à aggraver la crise démocratique. Rarement un dogme fiscal n'aura été à ce point défendu, envers et contre tout, notamment contre les travaux menés ex-post et démontrant que ces mesures ont été injustes, coûteuses et inefficaces. L'enjeu n'est donc pas de faire payer davantage les retraité·es en général, mais les personnes ls plus aisées en fonction de leurs facultés, qu'elles soient actives ou retraité·es, dans le respect de l'article 13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen. En la matière, des propositions justes existent.

La ficelle est un peu grosse. Attac met le gouvernement au défi d'engager une véritable revue des niches fiscales et sociales dont l'objectif serait de rétablir davantage de justice fiscale, donc de progressivité, et de dégager des recettes qui seraient particulièrement utiles pour financer l'action publique.

Cette déclaration est tout d'abord trompeuse car, envers et contre tous les travaux menés sur la question, elle laisse croire que la fraude sociale dans son ensemble (soit la fraude aux cotisations sociales et la fraude aux prestations sociales), est plus importante que la fraude fiscale. Rien n'est plus faux. Les estimations, qu'elles soient parcellaires (comme celle de l'Insee sur la seule fraude à la TVA, estimée entre 20 et 26 milliards d'euros [1] ) ou plus globales, comme celle de 80 à 100 milliards d'euros du syndicat Solidaires finances publiques [2] ou celle de 70 à 80 milliards d'euros de Gabriel Zucman [3]), montrent que la fraude fiscale surpasse, et de très loin, les formes de fraude sociale. Celles-ci sont en effet estimées aux environ de 3 milliards d'euros pour la fraude aux prestations sociales et de 8 à 13 milliards d'euros pour la fraude aux cotisations sociales [4]. Il y a donc davantage à gratter en luttant contre la fraude fiscale.

Elle est par conséquent politiquement très orientée, puisqu'elle s'inscrit de fait dans la droite ligne des personnalités qui nient l'importance de la fraude fiscale et mettent l'accent sur la fraude sociale, notamment la fraude aux prestations sociales. Ces personnalités, qui n'étayent jamais sérieusement leurs travaux, mènent en réalité un combat acharné contre le système de protection sociale. Elles lui préfèrent en effet un système largement privatisé. Les mêmes tentent par ailleurs de stigmatiser les immigrés, supposés vivre de la redistribution sociale, afin de légitimer leurs propres positions anti-immigration, voire xénophobes. Or, il est désormais démontré que la fraude sociale est le fruit, dans son immense majorité, de la fraude aux cotisations sociales organisée par des employeurs et de la fraude aux prestations sociales organisée, pour sa part, par des professionnels de santé. Dans le contexte, il est utile de le rappeler.

Elle méconnaît la réalité des comptes publics. En effet, au-delà des questions liées aux estimations des diverses formes de fraudes, dans sa déclaration, Pierre Moscovici avance une estimation hasardeuse de 4,5 milliards d'euros, il semble manifestement cibler son propos sur la fraude aux prestations sociales. Ce faisant, il oublie fâcheusement de préciser qu'en matière de minima sociaux (souvent vilipendés par les néolibéraux et néolibertariens de tout poil), la fraude est très largement inférieure à l'économie procurée par le non recours. De très nombreuses personnes ne demandent pas les prestations auxquelles elles ont droit. Le taux de non recours se situe entre 30 % et 40 % [5]. Au final, les caisses publiques réalisent une économie d'environ 10 milliards d'euros (7 milliards d'euros nets en déduisant la fraude aux prestations sociales). Il n'y a donc rien à gratter de ce coté là.

En matière de rendement budgétaire, il est par ailleurs démontré dans les résultats financiers livés par les pouvoirs publics que la lutte contre la fraude fiscale est beaucoup plus rentable (ce qui est logique, la fraude fiscale étant elle-même beaucoup plus importante sur les diverses formes de fraudes sociales réunies). En 2024, le contrôle fiscal a ainsi identifié 16,7 milliards d'euros de fraude fiscale tandis que 11,4 milliards d'euros ont été encaissés, soit des sommes comparables aux années antérieures. Or, de l'aveu même de Pierre Moscovici dans sa déclaration, un peu plus de 600 millions d'euros ont été récupérés dans la lutte contre la fraude aux prestations sociales. Enfin, tout à sa hâte de jeter l'opprobre sur les prestations sociales, Pierre Moscovici oublie par ailleurs de préciser que 1,6 milliard d'euros ont été récupérés dans la lutte contre le travail dissimulé et la fraude aux cotisations sociales. En matière de rendement budgétaire du contrôle, les ordres de grandeur ne peuvent donc pas être comparés.

« Gratter », oui mais comment ? Face à la réalité des chiffres, implacable, la principale anomalie réside dans la tendance lourde et historique de l'affaiblissement des moyens alloués aux services de contrôle engagés dans la lutte contre la fraude fiscale. La baisse des moyens humains est une réalité et se traduit de longue date par une baisse du nombre de contrôles [6]. L'utilisation croissante de l'intelligence artificielle (IA) se révèle pour l'instant très décevante : l'IA est à l'origine de la moitié des contrôles fiscaux mais représentent péniblement 14 % des résultats financiers du contrôle2 [7].

Renforcer les moyens humains de l'ensemble des services engagés contre la fraude fiscale est donc une nécessité absolue. Il faut par ailleurs renforcer la coopération entre les administrations nationales (fiscale, douanière, judiciaire, etc.), car les fraudes fiscales et aux cotisations sociales sont parfois étroitement liées, notamment au sein de certains circuits organisés. Renforcer la coopération internationale demeure par ailleurs indispensable tant les stratégies d'évasion et de fraude fiscale menées au plan international sont coûteuses. Enfin, il faut également des moyens juridiques à la hauteur des enjeux. Attac propose de longue date l'instauration d'une « taxation unitaire », qui neutraliserait notamment la manipulation des prix de transfert. L'élargissement de l'assiette des différents impôts (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, TVA, etc.) grâce à la suppression de niches fiscales injustes et inefficaces réduirait la fraude à ces dispositifs, tous assortis de conditions parfois non respectées. Tous comptes faits, la Cour et les pouvoirs publics sont encore bien loin de montrer une telle ambition.