Niche fiscale, niche sociale, de quoi parle-t-on ?

Une « niche fiscale » est une disposition fiscale légale qui permet de réduire l'impôt (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, impôt sur la fortune immobilière, etc.) ; concrètement, elle prend la forme d'une réduction d'impôt, d'un crédit d'impôt, d'une déduction du revenu ou du bénéfice imposable ou encore d'un régime dérogatoire. Au final, l'impôt réellement payé est donc inférieur à ce qu'il aurait été sans l'application de cette disposition.

Une niche sociale est un allègement de cotisation sociale. Concrètement, une niche sociale s'entend, selon le ministère des comptes publics, comme toute mesure d'exonération, de réduction ou d'abattement d'assiette applicable aux contributions et cotisations sociales, entraînant une perte de recettes pour la Sécurité sociale par rapport à ce qui serait résulté de l'application du taux normal de cotisations ou de contributions sociales.

Une véritable revue des niches ? Chiche !

Pour Attac, une « revue des niches, fiscales et sociales » est une nécessité absolue. Une telle revue permettrait en effet d'analyser le rapport « coût/efficacité/impact sur la redistribution fiscale et sociale » de chacun de ces dispositifs dont le coût global avoisine les 200 milliards d'euros. Il faut également prévoir la suppression des niches « climaticides ». A titre d'exemple, l'Institut for climate economics estime que les niches fiscales climaticides provoquent un manque à gagner de 16 miliards d'euros.

Le coût des niches fiscales se situe entre 85 à 90 milliards d'euros et environ autant pour les « niches sociales ». Il faut par ailleurs ajouter le coût, élevé, de certains régimes dérogatoires comme l'exonération de plus-values sur cessions de titres pour les entreprises (la « niche Copé »), le régime de l'intégration fiscale (qui permet à un groupe de consolider l'ensemble de ces bénéfices et pertes) et le régime dit « filles-mère » (une exonération sur les versements de dividendes au sein d'un groupe de sociétés). Ces trois dispositifs ne sont plus mentionnés dans les documents annexés aux lois de finances depuis 2019. A l'époque, ils représentaient un manque à gagner global de 41 milliards d'euros.

Une véritable revue de ces dispositifs permettrait de supprimer ceux qui sont inefficaces et injustes (car procurant un avantage indu à leurs bénéficiaires), réformer ceux qui pourraient atteindre leur objectif voire maintenir les dispositifs justes et efficaces. On en est encore bien loin.

La « revue » du gouvernement, un écran de fumée !

En réalité, les déclarations du gouvernement ressemblent surtout à un écran de fumée destiné à légitimer la mesure qu'il cherche à imposer : la suppression de l'abattement de 10 % sur les pensions de retraites. Précisons ici que, contrairement à ce qui est souvent avancé, cet abattement, instauré en 1978, n'est pas destiné à couvrir les frais professionnels des retraité·es. Il a été instauré pour compenser le fait qu'ils avaient moins la possibilité de dissimuler leurs revenus au fisc que d'autres catégories de contribuables comme les commerçants et les professions libérales notamment.

Supprimer cet abattement ne répond en rien aux objectifs qu'une « revue des niches » digne de ce nom devrait se fixer : rétablir davantage de justice fiscale, neutraliser les stratégies d'optimisation fiscale et dégager des recettes. Une telle suppression introduirait des injustices supplémentaires puisqu'elle reviendrait à rendre imposables des retraité·es qui, grâce à cet abattement, ne paient pas d'impôt sur le revenu en raison de revenus trop faibles. Les retraité·es imposables paieraient, pour leur part, davantage sans que leur pension ne soit revue à la hausse. Par ailleurs, cet abattement n'a rien à voir avec les stratégies d'optimisation fiscale mises en œuvre par les plus aisés (au point que leur taux réel d'imposition décroît au-delà d'un certain niveau de revenu) : en effet, à la différence des « niches » et autres dispositifs utilisés dans certains montages (pacte Dutreil, réduction pour placements dans certains fonds, etc), les retraités ne choisissent pas d'actionner cet abattement, celui-ci s'appliquant automatiquement. Enfin, s'agissant des recettes, le surcroît d'impôt qui serait payé par les retraité·es obérera leur consommation, donc certaines rentrées fiscales.

Une fois de plus, le gouvernement reste obstinément fermé à l'idée de mettre davantage à contribution les agents économiques les plus aisés, grands gagnants des politiques fiscales mises en œuvre depuis 2018 notamment. Ce faisant, il contribuera une fois de plus à dégrader le consentement à l'impôt, pilier d'une vie en démocratie, et à aggraver la crise démocratique. Rarement un dogme fiscal n'aura été à ce point défendu, envers et contre tout, notamment contre les travaux menés ex-post et démontrant que ces mesures ont été injustes, coûteuses et inefficaces. L'enjeu n'est donc pas de faire payer davantage les retraité·es en général, mais les personnes ls plus aisées en fonction de leurs facultés, qu'elles soient actives ou retraité·es, dans le respect de l'article 13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen. En la matière, des propositions justes existent.

La ficelle est un peu grosse. Attac met le gouvernement au défi d'engager une véritable revue des niches fiscales et sociales dont l'objectif serait de rétablir davantage de justice fiscale, donc de progressivité, et de dégager des recettes qui seraient particulièrement utiles pour financer l'action publique.

Cette déclaration est tout d'abord trompeuse car, envers et contre tous les travaux menés sur la question, elle laisse croire que la fraude sociale dans son ensemble (soit la fraude aux cotisations sociales et la fraude aux prestations sociales), est plus importante que la fraude fiscale. Rien n'est plus faux. Les estimations, qu'elles soient parcellaires (comme celle de l'Insee sur la seule fraude à la TVA, estimée entre 20 et 26 milliards d'euros [1] ) ou plus globales, comme celle de 80 à 100 milliards d'euros du syndicat Solidaires finances publiques [2] ou celle de 70 à 80 milliards d'euros de Gabriel Zucman [3]), montrent que la fraude fiscale surpasse, et de très loin, les formes de fraude sociale. Celles-ci sont en effet estimées aux environ de 3 milliards d'euros pour la fraude aux prestations sociales et de 8 à 13 milliards d'euros pour la fraude aux cotisations sociales [4]. Il y a donc davantage à gratter en luttant contre la fraude fiscale.

Elle est par conséquent politiquement très orientée, puisqu'elle s'inscrit de fait dans la droite ligne des personnalités qui nient l'importance de la fraude fiscale et mettent l'accent sur la fraude sociale, notamment la fraude aux prestations sociales. Ces personnalités, qui n'étayent jamais sérieusement leurs travaux, mènent en réalité un combat acharné contre le système de protection sociale. Elles lui préfèrent en effet un système largement privatisé. Les mêmes tentent par ailleurs de stigmatiser les immigrés, supposés vivre de la redistribution sociale, afin de légitimer leurs propres positions anti-immigration, voire xénophobes. Or, il est désormais démontré que la fraude sociale est le fruit, dans son immense majorité, de la fraude aux cotisations sociales organisée par des employeurs et de la fraude aux prestations sociales organisée, pour sa part, par des professionnels de santé. Dans le contexte, il est utile de le rappeler.

Elle méconnaît la réalité des comptes publics. En effet, au-delà des questions liées aux estimations des diverses formes de fraudes, dans sa déclaration, Pierre Moscovici avance une estimation hasardeuse de 4,5 milliards d'euros, il semble manifestement cibler son propos sur la fraude aux prestations sociales. Ce faisant, il oublie fâcheusement de préciser qu'en matière de minima sociaux (souvent vilipendés par les néolibéraux et néolibertariens de tout poil), la fraude est très largement inférieure à l'économie procurée par le non recours. De très nombreuses personnes ne demandent pas les prestations auxquelles elles ont droit. Le taux de non recours se situe entre 30 % et 40 % [5]. Au final, les caisses publiques réalisent une économie d'environ 10 milliards d'euros (7 milliards d'euros nets en déduisant la fraude aux prestations sociales). Il n'y a donc rien à gratter de ce coté là.

En matière de rendement budgétaire, il est par ailleurs démontré dans les résultats financiers livés par les pouvoirs publics que la lutte contre la fraude fiscale est beaucoup plus rentable (ce qui est logique, la fraude fiscale étant elle-même beaucoup plus importante sur les diverses formes de fraudes sociales réunies). En 2024, le contrôle fiscal a ainsi identifié 16,7 milliards d'euros de fraude fiscale tandis que 11,4 milliards d'euros ont été encaissés, soit des sommes comparables aux années antérieures. Or, de l'aveu même de Pierre Moscovici dans sa déclaration, un peu plus de 600 millions d'euros ont été récupérés dans la lutte contre la fraude aux prestations sociales. Enfin, tout à sa hâte de jeter l'opprobre sur les prestations sociales, Pierre Moscovici oublie par ailleurs de préciser que 1,6 milliard d'euros ont été récupérés dans la lutte contre le travail dissimulé et la fraude aux cotisations sociales. En matière de rendement budgétaire du contrôle, les ordres de grandeur ne peuvent donc pas être comparés.

« Gratter », oui mais comment ? Face à la réalité des chiffres, implacable, la principale anomalie réside dans la tendance lourde et historique de l'affaiblissement des moyens alloués aux services de contrôle engagés dans la lutte contre la fraude fiscale. La baisse des moyens humains est une réalité et se traduit de longue date par une baisse du nombre de contrôles [6]. L'utilisation croissante de l'intelligence artificielle (IA) se révèle pour l'instant très décevante : l'IA est à l'origine de la moitié des contrôles fiscaux mais représentent péniblement 14 % des résultats financiers du contrôle2 [7].

Renforcer les moyens humains de l'ensemble des services engagés contre la fraude fiscale est donc une nécessité absolue. Il faut par ailleurs renforcer la coopération entre les administrations nationales (fiscale, douanière, judiciaire, etc.), car les fraudes fiscales et aux cotisations sociales sont parfois étroitement liées, notamment au sein de certains circuits organisés. Renforcer la coopération internationale demeure par ailleurs indispensable tant les stratégies d'évasion et de fraude fiscale menées au plan international sont coûteuses. Enfin, il faut également des moyens juridiques à la hauteur des enjeux. Attac propose de longue date l'instauration d'une « taxation unitaire », qui neutraliserait notamment la manipulation des prix de transfert. L'élargissement de l'assiette des différents impôts (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés, TVA, etc.) grâce à la suppression de niches fiscales injustes et inefficaces réduirait la fraude à ces dispositifs, tous assortis de conditions parfois non respectées. Tous comptes faits, la Cour et les pouvoirs publics sont encore bien loin de montrer une telle ambition.

La fraude fiscale, incomparablement plus élevée que la fraude sociale

Alors qu'Amélie de Montchalin vante des montants records, le montant de la fraude fiscale détectée est loin d'atteindre un montant record historique (pour mémoire, plus de 21 milliards d'euros avaient été détectés en 2015). Certes, les résultats de l'année 2024 s'annoncent supérieurs à ceux des années précédentes avec 16,67 milliards d'euros de fraude détectée et 11,44 milliards d'euros de montants encaissés contre respectivement 15,1 et 10,59 milliards d'euros en 2023. Le gouvernement annonce par ailleurs qu'en matière de lutte contre la fraude sociale, 2,9 milliards d'euros de fraude aux cotisations sociales ont été détectés.

Comment analyser ces résultats ?
Ces montants confirment l'ampleur de la fraude fiscale, estimée entre 80 et 100 milliards d'euros. Ils donnent tort aux voix qui en minimisent l'importance et affirment que la fraude sociale (la fraude aux cotisations sociales est estimée entre 6 et 8 milliards d'euros, voire entre 10 et 20 milliards d'euros selon les travaux), notamment celle aux prestations sociales (estimée entre 2 et 3 milliards d'euros), est plus élevée.
Sur le niveau des résultats proprement dits, il est assez évident que l'année 2024, bien que meilleure que l'année 2023, est loin d'être un record. Certes, les résultats des années 2024 à 2017 ont été boostés par le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR, qui traitait les déclarations de régularisation sur les comptes ouverts à l'étranger). Il n'en demeure pas moins que le STDR faisait partie d'une stratégie du contrôle fiscal et qu'il a participé des résultats de cette période. Surtout, ainsi que cela a démontré dans un rapport « Attac-Solidaires » sur la fraude [[Rapport Attac-Union syndicale Solidaires, « Fraude fiscale, sociale, aux prestations sociales, ne pas se tromper de cible ! », mars 2022., les suppressions d'emplois dans les services de contrôle pèsent sur les résultats du contrôle fiscal.

Malgré une baisse de leurs moyens, les services engagés dans la lutte contre la fraude doivent être salués

On imagine ce que les résultats du contrôle fiscal auraient pu être si le niveau des emplois des services engagés dans la lutte contre la fraude fiscale avaient été maintenus. La DGFiP connaît en effet chaque année des vagues de suppressions d'emplois qui fragilisent ses missions, parmi lesquelles la détection de la fraude et le contrôle fiscal. Les pouvoirs publics préfèrent tabler sur l'intelligence artificielle (IA). Si un traitement rapide des données est évidemment utile, il reste que, d'année en année, les résultats des contrôles dont l'IA est à l'origine sont décevants. L'IA est en effet à l'origine de plus de la moitié des contrôles fiscaux, mais ceux-ci représentent moins de 14 % des résultats financiers.

De la même manière, le discours gouvernemental consistant, depuis l'annonce du plan « Attal » en 2023, à vanter le renforcement des services de contrôle en emplois est trompeur. Si certains services de contrôle sont effectivement renforcés, il ne s'agit en réalité que d'un redéploiement interne à la DGFiP. Concrètement, certains services perdent des emplois, ceux-ci étant « transférés » vers d'autres même si, au plan national, la DGFiP continue de perdre des emplois. Il reste donc beaucoup à faire en matière de renforcement de l'ensemble des moyens pour combattre la fraude fiscale.

Combattre l'évitement fiscal sous toutes ses formes doit être une priorité

Comme toutes les fraudes économiques et financières, l'évitement fiscal prend plusieurs formes, il évolue sans cesse, se sophistique et se complexifie.

Analyser l'évitement fiscal et son évolution implique d'examiner les différentes possibilités, légales ou non, de réduire l'impôt dû. Au sens large du terme, l'évitement fiscal consiste à utiliser toutes les possibilités offertes tant par les législations fiscales nationales que par les conventions fiscales internationales. Il les contourne également dans des schémas complexes. Il tient compte de l'évolution de l'économie (numérique, propriété intellectuelle, etc) et des possibilités qu'elles offrent, notamment en raison de règles fiscales souvent dépassées, dans ses stratégies.

En la matière, les orientations d'Attac consistent principalement à :
• réformer la législation fiscale pour la rendre plus juste et moins « contournable » : une « revue des niches fiscales », par exemple, doit permettre d'en réduire le coût budgétaire et le nombre en supprimant celles qui sont injustes, inefficaces ou anti-écologiques, et, par la même occasion, de réduire la fraude à ces dispositifs. De la même manière, une « taxation unitaire » permettrait de neutraliser l'évasion fiscale de multinationales,
• renforcer les moyens du contrôle fiscal : créer des emplois dans l'ensemble des services de gestion, de recherche, de contrôle et de recouvrement de la DGFiP, des douanes et des services spécialisés, améliorer les moyens juridiques avec le renforcement à l'accès aux informations et l'extension de la liste des territoires coopératifs par exemple, renforcer les moyens matériels, etc.
• améliorer la coopération internationale, avec la création d'un cadastre financier par exemple.