Ce texte est issu d’un exposé de Pierre Khalfa fait lors d’un webinaire de la Fondation Copernic

Le projet de budget du gouvernement correspond aux annonces antérieures. Précédé d’un feu roulant médiatique sur « la situation catastrophique des finances publiques », il prévoit une cure d’austérité massive et prolongée.

Ce qui est prévu

Le déficit public sera de 6,1 % du PIB en 2025. Le gouvernement voudrait le ramener à 5 % en 2025 et passer sous la barre des 3 % à la fin 2029. Il ne s’agit donc pas de mesures ponctuelles, mais de mesures qui vont se répéter année après année. Pour 2025 est prévu un ajustement budgétaire de 60 milliards d’euros. Il s’agit d’un choc budgétaire considérable.

Il y a là un premier problème. Passer à 5 % du PIB en 2025 correspond à un ajustement de 1,1 point de PIB ce qui, théoriquement, devrait faire 30 milliards d’euros. Or, le gouvernement en annonce 60 parce qu’il prend comme base de calcul ce qu’aurait été, d’après lui, le déficit public en 2025 si rien n’avait été fait. C’est à dire 7 %. Il en déduit la nécessité d’un ajustement de deux points de PIB, c’est-à-dire 60 milliards d’euros. Autrement dit, il prend en compte une situation qui n’existe pas et qui ne va pas exister, pour imposer un choc budgétaire deux fois plus important que ce qui aurait été nécessaire, même de son propre point de vue.

Ce qui est prévu, c’est essentiellement une baisse des dépenses publiques de 40 milliards d’euros et une et une augmentation d’impôts de 20 milliards.

Dans ces 20 milliards, il va y avoir d’une part les ménages les plus riches qui vont être touchés, ceux dont les revenus sont supérieurs à 500 000 €. Ce qui représente 65 000 ménages et devrait rapporter 2 milliards d’euros. Il y aura aussi un impôt sur les plus grosses entreprises, celles qui ont un chiffre d’affaires supérieur à un milliard d’euros – chiffre d’affaires uniquement en France – qui devrait rapporter 8 milliards. Ces deux prélèvements sont présentés comme exceptionnels et provisoires. Les cotisations patronales devraient être alourdies pour rapporter 4 milliards d’euros et diverses surtaxes devraient être mises en place. Pour le reste de la population, le gouvernement affirme qu’il n’y aura pas d’augmentation d’impôts. C’est faux et on sait par exemple que la taxe sur l’électricité va augmenter.

La baisse des dépenses publiques sera massive. Quand on parle de dépenses publiques, ce que l’on met en avant c’est le ratio dette publique sur PIB. Il était en 2023 de 57 %. Ce ratio donne l’impression qu’il y aurait plus de la moitié de la richesse produite, le PIB, qui passerait dans les dépenses publiques. Ce qui est totalement faux parce que ce ratio mesure deux grandeurs hétérogènes. Quand on calcule le PIB, on ne prend pas en compte ce qu’on appelle les consommations intermédiaires, c’est à dire les biens et les services transformés ou consommés au cours du processus de production. Le PIB, pour des raisons techniques ne prend pas en compte ces consommations intermédiaires, alors que le calcul des dépenses publiques les prend en compte. Donc on compare deux choses qui ne sont pas comparables et le ratio dette publique sur PIB a assez peu de sens.

Parmi les baisses de dépenses citons en vrac, la sécurité sociale qui va être amputée de 14 milliards, le report de l’indexation des retraites sur l’inflation qui va rapporter 4 milliards d’euros, des coupes dans le fonctionnement des hôpitaux,  la suppression de 4000 postes d’enseignants, etc.

Il faut insister sur une fonction importante des dépenses publiques qui risque de faire les frais de cette cure d’austérité. Une part importante des dépenses publiques, ce sont des transferts sociaux vers les ménages. La moitié en moyenne du revenu des ménages est aujourd’hui issu des transferts sociaux et le montant global des prestations financières est aujourd’hui supérieur au montant des salaires nets. C’est dire l’importance de ces transferts sociaux du point de vue du revenu des ménages. Ainsi les 10 % des plus riches, reçoivent 18 fois plus de revenu primaire – c’est à dire de salaire, de revenu du patrimoine –  que les plus pauvres (13 % de la population). Après transferts sociaux, cet écart passe de 1 à 3. On voit donc à quel point les transferts sociaux sont importants pour le revenu des ménages et pour réduire les inégalités. Or, ces transferts sociaux sont au cœur de la dépense publique.

Y-a-t-il le feu au lac ?

Le déficit est de 6 % de plus du PIB. La dette publique représente 110 % du PIB. Cela paraît énorme, plus de 3 200 milliards d’euros.

Concernant la dette publique deux points doivent être soulignés. D’une part, d’autres pays avec des économies avancées comme le Japon ou les États-Unis ont une dette nettement supérieure à celle de la France et il n’y a pas dans l’absolu de niveau d’endettement optimum au-delà duquel les problèmes commencent. D’autre part le ratio dette publique sur PIB, mis en avant pour montrer l’importance de la dette publique, est tout à fait problématique. En effet la dette est un stock alors que le PIB représente le flux annuel de richesse créée. Or comparer un stock à un flux a assez peu de sens.

D’autre part, le deuxième point à souligner est qu’un État ne rembourse jamais sa dette. Quand les titres publics arrivent à échéance, l’État ne les rembourse pas. Il emprunte de nouveau, en l’occurrence là sur les marchés financiers. On dit qu’un État fait rouler sa dette. Donc il est faux de dire qu’il faudra rembourser la dette. Aucun État, parmi les grands pays en Europe, aux Etats-Unis, au Japon, etc., ne rembourse sa dette.

L’important, pour savoir si une dette est soutenable, est de regarder la charge de la dette, c’est-à-dire les intérêts que l’on paye. En 2023 la charge de la dette représentait 1,8 % du PIB. Elle représentait 4 % du PIB à la fin des années 90. Donc, en fait, aujourd’hui le poids de la charge de la dette est moindre que dans les années 90. Elle est néanmoins importante, représentant ces 50 milliards d’euros qui pourraient effectivement être utilisé à autre chose.

Mais cela montre que la France n’est pas dans une situation de crise financière contrairement au discours dominant. Les opérateurs financiers, les banques, les fonds d’investissement, etc. recherchent la dette française et la France n’a aucun mal à emprunter sur les marchés financiers. À chaque adjudication, la demande est supérieure à l’offre de 2 à 3 fois. Cela veut dire que la France n’a pas à supplier les marchés financiers ou les banques pour emprunter. La dette française est une dette parmi les plus sûres au monde.

Maintenant, venons-en au déficit public : 6,1 % du PIB en 2024 alors que la prévision du gouvernement était de 4,4 %. Pourquoi ça a dérapé ? Le déficit public n’a pas dérapé parce que il y a eu une augmentation des dépenses publiques. Celles-ci sont restées stables et ont même plutôt diminué légèrement entre 2023 et 2024. Le dérapage est imputable à une baisse des recettes fiscales et notamment une baisse des recettes de la TVA. Pourquoi ? Parce qu’il y eu une baisse de la consommation des ménages. Les ménages ont moins consommé, il y a eu moins de recettes de la TVA et de plus en moyenne les ménages, pour ceux qui le peuvent, ont épargné plus. On a en France un taux d’épargne aujourd’hui record, de 18 % du revenu disponible des ménages, ce qui est ce qui est le taux le plus important depuis des décennies. Et si les ménages qui le peuvent épargnent, c’est tout simplement parce qu’ils ont la crainte de l’avenir. Les ménages consomment moins, soit parce qu’ils n’en ont pas les moyens, soit parce qu’ils épargnent parce qu’ils craignent l’avenir. Cela entraîne une baisse des recettes fiscales, une baisse de la TVA et donc une augmentation du déficit.

Plus globalement, le déficit public est dû historiquement, depuis les années 2000, à des baisses d’impôts, essentiellement en faveur des grandes entreprises et des ménages les plus riches., Ces baisses d’impôts coûtent 76 milliards d’euros par an au budget de l’État. Avec les 10 milliards de hausse d’impôts prévus par le gouvernement qui vont toucher les ménages les plus riches et les très grosses entreprises, on est donc loin du compte. Et si on prend les subventions aux entreprises en France, ce sont 170 milliards d’euros par an en moins pour le budget de l’État. Dans ces subventions, il y a certaines qui peuvent être utiles, mais il y a de nombreuses qui sont totalement inutiles et qui produisent des effets d’aubaine pour les entreprises. Il y aurait donc des marges de manœuvre fiscales beaucoup plus importantes que celles sur lesquelles joue le gouvernement Barnier.

Les conséquences

Réduire la dépense publique à grande échelle avec ce choc budgétaire ne peut avoir pour conséquence que de réduire le niveau de vie des populations qui sont les premiers bénéficiaires de la dépense publique, les classes moyennes et les classes populaires, que ce soit en matière de services publics ou de transferts sociaux. Cela va aussi aggraver la situation économique.

On est dans une situation économique où la consommation des ménages stagne, voire régresse, ainsi que l’investissement des entreprises. Dans une telle situation, baisser les dépenses publiques aura un effet récessif. Cela entrainera moins de pouvoir d’achat pour des salariés, moins de profits pour les entreprises parce qu’il y aura moins d’activité économique, plus de chômage et donc moins de recettes fiscales et donc, in fine, un risque de plus de déficit public. Et on rentrerait là dans une sorte de spirale mortifère bien connue, c’est celle qu’a subie la Grèce dans les années 2010-2015. C’est ce qu’on appelle en économie l’effet multiplicateur : lorsque la dépense publique baisse d’un point il y a un risque, surtout dans une situation économique dégradée comme aujourd’hui, que l’activité économique baisse encore plus fortement, ce d’autant plus que des mesures similaires vont être prises dans beaucoup de pays européens.

Cela risque de créer un effet récessif global au niveau européen, alors même que l’Europe est en situation de stagnation économique. On est en train de refaire l’erreur économique déjà faite dans les années 2010 où on avait eu une cure d’austérité massive en Europe, un peu moins d’ailleurs à l’époque en France que dans les autres pays européens. Cette fois, cela risque d’être le contraire. On risque d’avoir une cure d’austérité beaucoup plus importante en France que dans les autres pays européens. Mais dans tous les cas, cela avait entraîné une récession de plusieurs années dont on a eu du mal à sortir.

Que faire ?

Aujourd’hui on a besoin d’investir. Investir massivement pour la transition écologique, pour réindustrialiser la France, pour remettre à niveau nos services publics, etc. Il y a eu deux rapports officiels récents qui le confirment. Le rapport Pisani-Ferry-Mafhouz, des économistes proches du pouvoir, indique qu’il faudra 66 milliards d’euros par an en plus d’investissements. Également le rapport pour la Commission européenne fait par Mario Draghi, ancien président de la BCE, qui avance qu’il faudra 800 milliards d’euros d’investissements supplémentaires en Europe. Il note le décrochage de tous les pays de l’Union européenne par rapport aux États-Unis et par rapport à la Chine, parlant même de lente agonie s’agissant de l’économie européenne. Le revenu disponible par habitant a augmenté deux fois plus vite aux Etats-Unis qu’en Europe depuis 2001 et en trente ans la productivité horaire dans la zone euro a augmenté moitié moins qu’aux États-Unis. On est dans un processus de paupérisation relative au niveau du continent européen par rapport au par rapport aux États Unis.

Une réforme fiscale porteuse de justice est évidemment nécessaire. Les entreprises et les ménages doivent être mis à contribution en fonction de leur richesse effective et on a vu que les mesures Barnier sont notoirement insuffisantes. Mais, aussi importante soit-elle, elle ne suffira pas à financer les investissements massifs qui sont aujourd’hui nécessaires ; aussi, s’endetter est une nécessité.

Il faut le dire, pour investir, il faudra s’endetter. Ces investissements permettront de construire des infrastructures qui seront utilisées des décennies durant par plusieurs générations, c’est pourquoi un financement par la dette est légitime. La dette est un pont entre les générations et un bon État, qui pense à l’avenir, est un État qui s’endette. Dire cela ne signifie cependant pas accepter la forme que prend l’endettement actuel, qui, aujourd’hui, dans l’Union européenne place la dette publique sous l’emprise des marchés financiers. Or, si l’on veut à la fois se prémunir contre les risques d’une spéculation sur la dette publique et réduire sa charge, il est nécessaire de dégager durablement le financement public de cette emprise des marchés.

Il faut pour cela créer un dispositif qui, comme jusqu’aux années 1980, garantira la stabilité du financement ; son cœur sera formé par un pôle bancaire public, édifié autour des institutions financières déjà existantes ; il permettra d’orienter l’épargne populaire vers les investissements sociaux et écologiques stratégiques décidés démocratiquement. N’étant pas soumis à la logique de la rentabilité financière, ce pôle bancaire public pourra ainsi être un acheteur important et stable de titres de la dette publique. Par ailleurs, il pourra avoir accès aux liquidités fournies par la Banque centrale européenne dans le cadre de ses opérations de refinancement, comme le permet l’article 123.2 du traité sur le fonctionnement de l’UE, les titres de dette publique constituant un collatéral de très bonne qualité. Les institutions financières privées doivent quant à elles être soumises à un contrôle strict et avoir l’obligation de placer une partie de leurs actifs en titres de la dette au taux fixé par la puissance publique.

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Par Pierre Khalfa, économiste et Nicolas Thirion, syndicaliste

L’Assemblée Nationale sortie des urnes le dimanche 7 juillet est structurée de manière inédite depuis le début de la cinquième République.

Depuis 1958, une majorité a toujours pu apparaître, relative ou absolue.

Souvent divisée en 2 blocs dont les logiques politiques s’affrontent en se faisant face, projet contre projet, majorité contre opposition, droite contre gauche.

La constitution prévoit même la possibilité de recréer fictivement une majorité par son article 49.3 permettant d’adopter une loi sans réelle majorité et surtout sans vote, dès lors qu’une censure n’est pas votée contre le gouvernement.

Bien que décrié car profondément antidémocratique, l’arsenal juridique constitutionnel doit permettre d’assurer la gouvernance du pays, tant au plan exécutif que législatif.

Il est à noter que le vote du budget occupe une place tout à fait particulière. Par son annualité, c’est un texte de loi qui se présente de manière récurrente à l’assemblée. C’est un acte incontournable dont on sait par avance qu’il constituera un point de discussion législatif ; point d’appui à toute politique économique ou bien point d’opposition, la position à adopter ne peut pas être neutre. Le budget est l’acte de mise en œuvre de toute politique économique, ou bien le frein à cette dernière.

Sous la cinquième République, il a toujours été voté, dans les formes et dans les temps (à l’exception d’un retard en 1962), même à « coup de 49.3 ».

Pour la première fois depuis 1958, les deux tours des élections législatives des 30 juin et 7 juillet ont eu pour résultat la constitution d’une assemblée en 3 blocs a priori non conciliables. La particularité d’une absence de majorité même relative, sauf à la création d’alliances contre nature, risque dès lors de rendre l’assemblée sans orientation dans le cadre de la mandature qui s’ouvre. Hormis des alliances de circonstances sur des projets ou propositions de loi particuliers, l’assemblée qui se réunit de plein droit risque de ne pas pouvoir permettre à un gouvernement de pouvoir bénéficier d’une confiance, même à court terme.

Le risque souvent identifié est double. Le premier est celui de la mise en œuvre de l’article 16 de la constitution par le président de la république dès lors que les institutions sont menacées. Mais les analyses divergent sur cette question.

L’autre risque est budgétaire. On veut ici se concentrer sur ce risque, car il est immédiat et surtout incontournable. La construction d’un budget se travaille pendant toute une année jusqu’à sa publication au plus tard le 31 décembre qui précède l’année de son entrée en vigueur.

Il est essentiel de mesurer en quoi le risque législatif perturbe le cycle budgétaire, de même de voir ce qui peut advenir en cas de non vote du budget, ce qui constituerait assurément un précédent sous la cinquième république.

La perturbation du cycle budgétaire

Perturbations dans la phase administrative

Un budget se construit tout au long de l’année qui précède l’année pour laquelle il est censé s’exercer. Toutes les opérations, jusqu’au vote de la loi de finances qui les sous-tend, promulgation et publication, doivent avoir lieu jusqu’au 31 décembre de l’année qui précède l’application du budget.

Ce calendrier défini par la LOLF comprend une phase administrative et une phase législative.

Il est à remarquer que la phase administrative, qui peut être envisagée comme une phase technique, s’en trouve perturbée avec des conséquences politiques qui ne peuvent être écartées.

Le projet de loi de finances de 2025 a ainsi commencé dès 2024.

Au mois de février – du 05 février au 01 mars – ont eu lieu les « conférences techniques ». Elles constituent chaque année un temps d’échange entre la Direction du budget et les différents ministères. Chaque ministère peut y faire valoir ses besoins en ressources pour l’année suivante.

Dès le mois de février et jusqu’au 28 juin se tiennent les « conférences de performances ». Elles constituent une revue des objectifs et des indicateurs de performance dans le cadre des projets annuels de performance (PAP). La Direction du budget transmet au parlement avant le 15 juillet la liste des objectifs et des indicateurs.

On notera que la nouvelle assemblée issue des urnes le 7 juillet devait se réunir selon l’article 12 de la Constitution le 2ème jeudi suivant l’élection, soit le jeudi 18 juillet, ce qui a représenté une réalité effective.

Si le projet de loi de Finances (PLF) n’est pas à l’ordre du jour de l’assemblée, il n’en demeure pas moins fondé sur une volonté et orientation politiques du gouvernement Attal démissionnaire (gouvernement constitué début janvier 2024).

Parallèlement se sont tenues les conférences budgétaires du 22 avril au 15 mai fondées sur des réunions à Bercy avec les services selon les directives fixées par le premier ministre.

A leur suite ont lieu les premiers arbitrages du 01 juin au 15 juillet où le ministre du budget  rencontre chacun des membres du gouvernement dans le cadre de leurs ministères respectifs.

A ce point, on mesure combien a dû être perturbée cette phase, tant par la dissolution de l’assemblée que par la campagne électorale et la nouvelle assemblée issue des urnes. Pourtant, la tendance était aux économies budgétaires, comme le montre le décret du 21 février 2024 qui annulaient 10 milliards d’engagements et 10,1 milliards de crédits. Pour l’ancienne majorité, tout comme la nouvelle assemblée ainsi que les futurs ministères a constitué, les incertitudes ne peuvent pas être levées en l’état.

Perturbations dans les arbitrages et la phase parlementaire

Après les conférences se tiennent les arbitrages, phases où le ministre du budget rencontre chacun des membres du gouvernement du 1er juin au 15 juillet. Normalement, ces arbitrages sont finalisés avant le 15 juillet et un rapport sur les plafonds prévisionnels de dépenses est publié.

A compter de mi-juillet un courrier notifie le niveau de crédit des ministères par mission et par programme.

Enfin, dernière phase administrative, des conférences de répartition se tiennent pendant la deuxième quinzaine de juillet (du 15 au 26 juillet) qui a pour objectif d’affiner la répartition des crédits et des emplois. Elle doit permettre d’arriver à la soutenabilité de la répartition des moyens des politiques publiques et la couverture des dépenses obligatoires.

C’est traditionnellement au cours de l’été que la direction du budget, en coordination avec les ministres finalisent les articles du projet de loi de finances (PLF).

Cette phase administrative effectuée, la construction du budget entre dans une phase parlementaire. Les élus prennent le pas sur l’aspect administratif pour entrer dans une période de discussion devant aboutir à un vote du budget finalisé.

Conférences et arbitrages se tiennent dans un monde idéal de stabilité de gouvernance, lorsqu’une majorité continue d’exercer sa politique par un gouvernement qui a la confiance et la majorité du parlement derrière elle. Il arrive évidemment que la majorité change et bascule au cours d’un exercice budgétaire. Sous la cinquième république, si l’on excepte les premiers mandats de De Gaulle et Pompidou, les élections ont toujours eu lieu au mois de mai, sans exception. Au reste, l’instauration du quinquennat pour le deuxième mandat de Jacques Chirac (2002-2007) et mis en place sous la mandature de Lionel Jospin, alors premier ministre (1997-2002), a achevé de faire coïncider les mandatures législatives et présidentielles. Sans rentrer dans le débat, il s’agit là d’une des conséquences visible de la stabilité institutionnelle a priori.

Dès lors que les mandatures du pouvoir exécutif suivent celles du pouvoir législatif, la cohérence du vote dans le pays suit une logique gouvernance identique. Cette logique est en train de basculer. Malgré une construction institutionnelle favorisant la stabilité, une volonté d’effectuer des économies supplémentaires, dictée par les déficits, les notations des agences et les principes de stabilité européens, la situation devient bien plus instable

Renversement inédit de la stabilité budgétaire à l’assemblée sous la cinquième République

Une adoption du budget toujours sécurisée depuis 1958

Après les dissolutions de 1962 (censure du gouvernement Pompidou), 1981 (élection de François Mitterrand), 1988 (réélection de Mitterrand), 1997 (dissolution de Jacques Chirac), il n’y aura plus de dissolution avant celle de cet été.

Lorsque la majorité change, comme lors de l’élection d’Emmanuel Macron en 2017, les élections législatives qui ont eu lieu simultanément ont donné une majorité présidentielle au nouveau président. Le nouveau gouvernement formé alors par Édouard Philippe s’est d’ailleurs empressé dès son discours de politique générale, de mettre en cause la politique budgétaire du pays, accusée de creuser les déficits :

 » Nous vous invitons à prendre des mesures fortes afin de ramener le déficit sous la barre des 3%, conformément à nos engagements européens, et cela dès 2017. Notre dette est tellement astronomique qu’on finirait par penser qu’elle n’est que théorique et virtuelle. »¹

On comprend qu’un gouvernement finit par avoir la haute main sur le budget puisque c’est ce dernier qui le fait voter par sa majorité. La possibilité de voter également un « collectif budgétaire » (une loi de finances rectificative) peut même modifier la loi en cours. C’est sans doute à cela que fait allusion le premier ministre de l’époque Édouard Philippe lorsqu’il veut s’engager, au milieu de l’année 2017, à limiter le déficit dès l’année en cours.

Dans le cas classique du PLF, une saisine du Conseil d’Etat a lieu pour avis. Après examen, la Direction du Budget confectionne les fameux « bleus » budgétaires qui rassemblent l’ensemble des articles du PLF.

Finalisé, le projet de loi de finances est déposé à l’Assemblée Nationale au plus tard le premier mardi d’octobre en première lecture selon l’article 39 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Discussions et votes se font pour la première partie du PLF (concernant les ressources et l’équilibre) et sa deuxième partie (concernant les crédits des missions).

Transmis au Sénat, si des dissensions se font jour lors des votes de l’autre chambre, une commission paritaire mixte (députés et sénateurs) est instituée pour réexaminer le projet.)

Au final, le parlement dispose de 70 jours au maximum pour examiner le PLF suivant l’article 47 de la Constitution.

Il est souvent adopté à la mi-décembre.

En tout état de cause, sa publication doit intervenir avant la fin de l’année. Le dernier jour de l’année constitue une date.

Néanmoins, si le parlement ne s’est pas prononcé dans ce délai de 70 jours, l’article 47 de la constitution prévoit que les dispositions du projet de loi de finances peuvent être mises en vigueur par ordonnance.

On constatera que cet ordonnancement constitutionnel permet de faire face à tous les cas de figure, et cela depuis 1958.

Or, suite à la débâcle présidentielle lors des élections européennes, le président a annoncé la dissolution de l’Assemblée Nationale.

Pour la première fois existe une possibilité d’absence de majorité qui empêcherait le vote de nombre de lois.

Les conséquences sont multiples et forment un précédent imprévu.

Une situation institutionnelle inédite depuis les élections du 7 juillet 2024

La constitution de la cinquième république n’est pas faite pour les « non-majorités ». Le système de scrutin et le texte lui-même tend à favoriser un exécutif fort s’appuyant sur une majorité législative de la même obédience.

La mandature qui commence rebat les cartes.

Sans majorité, le pouvoir législatif enlève de sa substance au pouvoir exécutif.

Le gouvernement Attal a été démissionnaire suite aux résultats des élections du 7 juillet. Dans un communiqué du 16 juillet de l’Élysée, il est précisé que le président de la République « l’a acceptée ce jour ». Le gouvernement reste néanmoins en place pour le « traitement des affaires courantes ».

A ce titre, une note du secrétariat général du gouvernement se pose très sérieusement la question (dès le 2 juillet, avant les résultats électoraux !) du périmètre d’action d’un gouvernement expédiant les affaires courantes. Ces dernières seraient de 2 ordres : ordinaires et urgentes. Pour ce qui est des mesures législatives, la possibilité d’une activité législative est jugée « inédite et d’une résolution délicate ».

Deux motifs peuvent amener à écarter toute activité législative à un gouvernement démissionnaire. D’une part, comme la constitution a défini dans son article 34 le domaine de la loi aux questions les plus principielles, il serait inopportun de considérer une mesure législative comme non sensible pour un gouvernement démissionnaire. D’autre part, le parlement ne pourrait plus jouer de sa prérogative de renverser le gouvernement, car ce dernier est déjà démissionnaire.

Pour autant, la nécessité de devoir impérativement voter la loi de finances est bien envisagée comme une problématique aiguë. C’est bien au parlement que le gouvernement – même démissionnaire – doit demander d’urgence de percevoir les impôts pour pouvoir ouvrir par décret les crédits se rapportant aux services votés, c’est à dire aux crédits votés pour l’année en cours. Cette nécessité devrait normalement limiter le recours à l’article 47 disposant que le gouvernement peut procéder par ordonnance si la loi de finances n’était pas votée dans les délais et suivant la procédure décrite plus haut.

Si la procédure est inédite sous la cinquième république, elle a été commune par le passé. Sous la quatrième république, 14 lois de finances furent votées « en affaires courantes » ; 9 d’entre elles visaient à éviter la cessation des paiements, comme aux États-Unis où on peut encore aujourd’hui vivre un « shut down », période où les fonctionnaires par exemple ne sont plus payés.

Sous la troisième république, certains votes du budget avortés ont nécessité la demande de vote à la chambre d’un « douzième provisoire », où les crédits et recettes votés sont reconduits à équivalence d’un douzième du budget prévu par la loi de finances de l’année d’avant .

En tout état de cause, la question est de plus en plus débattue, tant dans les médias, les structures gouvernementales, que les « think tanks » comme l’IFRAP qui pose dès le début comme réalité intangible l’existence future d’un budget pour le pays en 2025. En analyse de différents scénarios, ce même institut pose la démission du président comme une nécessité indiscutable !

L’institut envisage la possibilité de non vote du PLF sous l’angle de diminution des dépenses du pays, encore et toujours, sans surprises, dans une stricte logique ultra libérale.

L’analyse doit être différente, plus proche du droit, plus réaliste, et surtout fondée sur une volonté économique axée sur une autre vision qu’un libéralisme obnubilé par le déficit budgétaire.

Dès avant le résultat des élections législatives, les directeurs des finances publiques départementales, par lesquels services sous leur responsabilité passent toutes les dépenses du budget de l’État, ont été convoqués à Bercy. Par ailleurs, Bercy bruisse d’échos sur le vote du budget – et sur la possibilité de son non vote.

Il est évident que la question est cruciale.

L’article 45 de la LOLF a été modifié par la loi du 28 décembre 2021, et dont l’usage n’est possible que depuis l’exercice de 2023, comme si le cas que nous envisageons avait été alors prévisible. Ce scenario s’apparente grosso modo au mécanisme des « douzièmes provisoires » en vigueur sous les régimes précédents, mécanisme explicitement rejeté lors des débats constitutionnels de l’été 1958. Sa réintroduction s’est faite sans grande publicité, dans le cadre d’une révision conséquente de la LOLF à l’initiative d’E. Woerth et de L. Saint-Martin.

Le gouvernement peut demander à l’Assemblée, avant le 11 décembre de l’exercice budgétaire suivant, d’émettre un vote séparé sur l’ensemble de la première partie de la loi de finances (ressources et équilibre général) de l’année.

Si cette procédure n’aboutit pas, le gouvernement dépose avant le 19 décembre un projet de loi spécial l’autorisant à continuer à percevoir les impôts existants jusqu’au vote de la loi de finances de l’année.

Par la suite le gouvernement peut prendre les décrets ouvrant les crédits applicables aux seuls services votés, c’est à dire au minimum de crédits que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente.

Sans rentrer dans les débats du coût des mesures du programme du Nouveau Front Populaire, il est aisé de comprendre que tout le programme et son chiffrage – quel que soit son niveau – est fondé sur des dépenses visant notamment à rattraper des retards accumulés dans de nombreux services publics.

Si le vote du budget pour l’année 2025 ne devait pas intervenir dans les délais ou bien amènerait à une impasse avant la fin de l’année, la mise en œuvre de l’article 45 de la LOLF constituerait une forme de disposition technique (issue de la LOLF) qui aurait des conséquences politiques majeures.

En effet, le budget de l’année en cours, 2024, a été voté par une majorité de l’assemblée qui soutient l’actuel président. Il est très loin du budget nécessaire à la mise en œuvre du programme du Nouveau Front Populaire. En cela, l’article 45 de la LOLF aurait une incidence politique permettant au gouvernement démissionnaire expédiant les affaires courantes de continuer à gouvernement suivant une ligne qu’il avait préalablement définie l’année d’avant. Pour insatisfaisant que cela soit, et empêchant toute nouvelle politique, cela donne une forme de prime au gouvernement sortant dans une continuité d’action politique. Cette situation peut perdurer tant qu’un nouveau gouvernement de plein droit avec un soutien de l’assemblée n’est pas mis en place.

La longue note du secrétariat général du gouvernement du 2 juillet 2024 a anticipé ces questions de gestion des affaires courantes. Elle entend « répondre aux questions juridiques […] que suscite l’exercice des fonctions gouvernementales […] dans l’hypothèse […] où elle pourrait se prolonger ».

Quelle serait la réaction du Conseil constitutionnel face à un tel scénario ? On peut s’appuyer sur une jurisprudence ancienne liée la censure du projet de loi de finances intervenue le 30 décembre 1979 au motif d’une adoption selon une procédure irrégulière (conséquence indirecte du conflit interne au sein de la majorité de l’époque entre RPR et UDF)². Le Conseil constitutionnel a alors considéré qu’ « il appartient, de toute évidence, au Parlement et au Gouvernement, dans la sphère de leurs compétences respectives, de prendre toutes les mesures d’ordre financier nécessaires pour assurer la continuité de la vie nationale ; qu’ils doivent, pour ce faire, s’inspirer des règles prévues, en cas de dépôt tardif du projet de loi de finances, par la Constitution et par l’ordonnance portant loi organique, en ce qui concerne tant les ressources que la répartition des crédits et des autorisations relatifs aux services votés ».

Cette notion de « continuité de la vie nationale » demeure assez floue, mais on peut estimer qu’elle justifierait l’utilisation de l’article 45 de la LOLF pour prendre toutes les décisions budgétaires nécessaires, dans la limite des services votés, en l’attente de nouvelles élections législatives qui ne pourront avoir lieu au plus tôt qu’en juillet 2025. Les services votés ne pouvant excéder les crédits de l’exercice précédent, une telle situation pourrait avoir des effets macro-économiques non négligeables, en reportant des investissements publics indispensables ou en empêchant toute revalorisation des traitements et toute création de poste dans la fonction publique.

1 Edouard Philippe – mardi 4 juillet 2017 – déclaration de politique générale

2 https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/1979/79111dc.htm.

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Cette tribune, rédigée par des économistes membres de la Fondation Copernic et d’ATTAC, a été publiée dans Le Monde le 3 octobre 2024.

Sans surprise, le premier ministre, Michel Barnier, a pointé, mardi 1^er octobre, dans son discours de politique générale, « notre dette publique colossale » et entend baisser massivement les dépenses publiques, tout en envisageant de « demander une participation (…) aux grandes entreprises qui réalisent des profits importants » et « une contribution exceptionnelle aux Français les plus fortunés ».

Il semble suivre ainsi Adrien Auclert, Thomas Philippon et Xavier Ragot, qui, dans une tribune, « Budget 2025 : “La question n’est pas de savoir s’il faut réduire le déficit, mais comment le faire sans peser trop fortement sur la croissance”» (Le Monde du 17 septembre),constatent que « l’heure est partout à la consolidation budgétaire » et prônent « une réduction du déficit primaire structurel de 4 points de PIB [produit intérieur brut], soit 112 milliards d’euros étalés sur sept à douze ans », avec dès cette année 20 milliards, essentiellement par des baisses de dépenses.

Ces économistes, qui n’excluent certes pas « des hausses, possiblement transitoires, de la fiscalité », évoquent la « diminution des aides aux entreprises en repensant les allégements de charges ». Rappelons que les baisses d’impôts ou de prélèvements en faveur des ménages les plus riches et des grandes entreprises coûtent chaque année 76 milliards au budget de l’Etat et que les subventions sans contrepartie accordées aux entreprises sont de l’ordre de 170 milliards. Les marges de manœuvre sont donc réelles.

Le spectre de la situation de la Grèce

C’est pourtant la baisse des dépenses publiques qui est privilégiée en matière de services publics, de financement de l’Assurance-maladie et des complémentaires santé. Pis, les auteurs se prononcent pour « un excédent primaire [hors charge de la dette] d’un point de PIB à moyen terme », car, nous disent-ils, « pour réduire la dette, il faudra dégager des surplus primaires », c’est-à-dire avoir un budget durablement excédentaire.

Ce qu’ils nous proposent ici est donc une cure d’austérité massive et prolongée qui ne dit pas son nom, même s’ils s’en défendent en avançant vouloir essayer de trouver un point d’équilibre concernant la vitesse de l’ajustement. Le grand absent chez ces économistes, comme d’ailleurs du discours du premier ministre, est l’état de l’économie et de la société, française autant qu’européenne. Or, la zone euro fait aujourd’hui face à une stagnation économique, et la France n’est pas épargnée.

Dans une telle situation, une politique d’austérité, de plus mise en œuvre à l’échelle européenne, sera un remède pire que le mal qu’il est censé guérir et ira, en définitive, à l’encontre du but recherché. Alors que l’investissement des entreprises est au plus bas, que la consommation des ménages stagne ou régresse, baisser les dépenses publiques aura un effet récessif qui, in fine, aggravera la situation des finances publiques. Phénomène bien connu dont la Grèce a fait l’amère expérience.

« Lente agonie »

Il est particulièrement significatif qu’aucune allusion ne soit faite au rapport que vient de présenter Mario Draghi à la Commission européenne. Celui-ci constate que « le revenu disponible réel par habitant a augmenté presque deux fois plus aux Etats-Unis qu’en Europe depuis 2000 » et que, faute d’un sursaut d’investissement, l’économie européenne est condamnée à « une lente agonie ».

Rappelons que, en trente ans, la productivité horaire du travail dans la zone euro a augmenté moitié moins qu’aux Etats-Unis. Mario Draghi indique que les investissements annuels nécessaires pour combler ce retard se monteraient à 5 points de PIB. Comment faire ces investissements, que ce soit en matière écologique, sociale ou industrielle, avec un budget durablement excédentaire ?

Mais, nous dira-t-on, il y a le feu au lac. La dette publique se monte à 110 % du PIB et la charge d’intérêt est d’environ 50 milliards d’euros par an, soit 1,8 % du PIB ; elle était de près de 4 % à la fin des années 1990, et alors considérée comme soutenable. Il est vrai toutefois que cette somme pourrait être plus utilement employée.

Une réforme fiscale porteuse de justice est nécessaire

Remarquons par ailleurs qu’une partie non négligeable du coût de la dette (13,6 milliards d’euros) provient de l’émission par l’Etat de titres indexés sur l’inflation. Au contraire des salaires, le capital est protégé contre l’inflation ! Que faire alors ? Une réforme fiscale porteuse de justice est évidemment nécessaire.

Les entreprises et les ménages doivent être mis à contribution en fonction de leur richesse effective. Mais, aussi importante soit-elle, elle ne suffira pas à financer les investissements massifs qui sont aujourd’hui nécessaires ; aussi, s’endetter est une nécessité. Ces investissements permettront de construire des infrastructures qui seront utilisées des décennies durant par plusieurs générations, c’est pourquoi un financement par la dette est légitime.

Dire cela ne signifie cependant pas accepter la forme que prend l’endettement actuel, qui, aujourd’hui, dans l’Union européenne (UE), place la dette publique sous l’emprise des marchés financiers. Or, si l’on veut à la fois se prémunir contre les risques d’une spéculation sur la dette publique et réduire sa charge, il est nécessaire de dégager durablement le financement public de cette emprise des marchés.

Un dispositif pour garantir la stabilité du financement

Il faut pour cela créer un dispositif qui, comme jusqu’aux années 1980, garantira la stabilité du financement ; son cœur sera formé par un pôle bancaire public, édifié autour des institutions financières déjà existantes ; il permettra d’orienter l’épargne populaire vers les investissements sociaux et écologiques stratégiques décidés démocratiquement. N’étant pas soumis à la logique de la rentabilité financière, ce pôle bancaire public pourra ainsi être un acheteur important et stable de titres de la dette publique.

Par ailleurs, il pourra avoir accès aux liquidités fournies par la Banque centrale européenne dans le cadre de ses opérations de refinancement, comme le permet l’article 123.2 du traité sur le fonctionnement de l’UE, les titres de dette publique constituant un collatéral de très bonne qualité.

Les institutions financières privées doivent quant à elles être soumises à un contrôle strict et avoir l’obligation de placer une partie de leurs actifs en titres de la dette au taux fixé par la puissance publique.

Les signataires de la tribune, Jean-Marie Harribey, Esther Jeffers, Pierre Khalfa, Dominique Plihon, Jacques Rigaudiat, économistes, sont tous membres d’Attac et de la Fondation Copernic.

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28 septembre 2023

Le 28 septembre, Journée internationale pour le droit à l’avortement, nous afficherons haut et fort notre solidarité avec toutes les femmes du monde et en particulier celles des pays où est interdit totalement ou

partiellement le droit à l’avortement !
Chaque année, nous manifesterons pour que ce droit soit établi, appliqué, respecté, dans le monde, en Europe et en France.

En Argentine, le Président Milei cherche à revenir sur le droit à l’avortement, acquis de haute lutte en 2020.
Les conséquences de la décision de la Cour suprême état-unienne de 2022, continuent à peser sur les femmes des USA dont certaines se rendent au Mexique où la Cour suprême a dépénalisé l’avortement en septembre 2023.

Partout où l’extrême droite arrive au pouvoir elle n’a de cesse de vouloir restreindre voire interdire les droits des femmes. C’est le cas dans différents pays européens comme en Italie, en Hongrie ou en Pologne. Les femmes polonaises en paient encore le prix fort malgré un changement politique qui peine à rétablir le droit à l’avortement. Il est essentiel d’inscrire le droit à l’avortement dans la Charte Européenne des Droits Fondamentaux

En France,parmi les député.e.s du RN il y a de farouches militant.e.s anti avortement ! Le nouveau gouvernement doit pénaliser les activistes anti IVG qui notamment attaquent des locaux du Planning familial, propagent de fausses informations sur le net, dénigrent les séances d’Éducation à la vie affective et sexuelle à l’école, essaient de dissuader les femmes d’avorter. Il est urgent de dissoudre ces associations anti-IVG.

En mars 2024, la « liberté garantie à la femme d’avoir recours à une interruption volontaire de grossesse » a été inscrite dans la Constitution française, ce dont nous nous réjouissons. Cependant, cette avancée ne suffit pas. Les conditions dans lesquelles s’exercent la « liberté garantie » pourraient toujours être revues à la baisse. Rien ne garantit les moyens humains et matériels, la double clause de conscience du personnel médical existe toujours.

En outre, la nomination de Michel Barnier, qui a voté en 1982 contre le remboursement de l’IVG, requiert encore plus notre vigilance.

Nous exigeons afin de garantir l’application de la loi :

l’accès aux soins, pour toutes, sur tous les territoires, tout le long de l’année avec la réouverture des CIVG fermés, des maternités et hôpitaux de proximité, le maintien de l’offre en ville.
la garantie pour toutes du choix des méthodes pour l’IVG et la contraception,
une politique claire et forte impulsant des campagnes publiques d’informations sur les droits sexuels et reproductifs ainsi que les séances d’éducation à la vie affective et sexuelle en milieu scolaire prévues par la loi du 4 juillet 2001

une politique de production publique des médicaments essentiels, incluant ceux nécessaires à l’IVG, pour éviter toute pénurie Cela passe par la création d’établissements pharmaceutiques nationaux et européens financés par des fonds publics, pour produire, diffuser et gérer les stocks de médicaments. Depuis les effets d’annonce de juin 2023, rien ne s’est concrétisé.

Nous manifesterons donc le 28 septembre 2024 pour la défense et l’application effective du droit fondamental à l’avortement partout dans le monde.

28 septembre 2023

Premières signataires : Association Mémoire traumatique et victimologie, Association nationale des centres d’interruption volontaire de grossesse, Association nationale des sages femmes orthogénistes, CGT, Collectif national pour les droits des femmes, Collectif 65 Droits des Femmes, Collectif CIVG Tenon, Coordination des associations pour le droit à l’avortement et la contraception, Coordination française pour le Lobby Européen des Femmes, Les Écologistes 06, Entrellesparis, Femmes Égalité, Femmes solidaires, Fondation Copernic, La France Insoumise, FSU, Gauche Ecosocialiste, Ligue des Femmes Iraniennes pour la Démocratie -LFID, Marche Mondiale des Femmes, NPA-l’Anticapitaliste, Osez le Féminisme, PCF, Planning familial, Réseau féministe “Ruptures”, Skb Union des femmes Socialistes, Stop aux Violences Obstétricales et Gynécologiques France, Syndicat National des Jeunes Médecins généralistes , L’Union étudiante, Union syndicale Solidaires.

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A écouter ici : https://podcast.ausha.co/a-l-envers-a-l-endroit/des-etudiant-es-pour-la-palestine-episode-2-sur-2

Avec

Eléonor Smitt, syndicaliste et porte-parole de l’Union Etudiante

Fréderick Genevée, professeur d’histoire et co-auteur avec Guillaume Hoibian de « Histoire de l’UNEF, Du renouveau à la réunification (1971-2001) »

Robi Morder, politologue, spécialiste des mouvements lycéens et étudiants

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