« Certains en Europe peuvent être frustrés par Bruxelles. Mais soyons clairs : si ce n’est pas Bruxelles, c’est Moscou. C’est votre choix. C’est de la géopolitique. C’est l’histoire. » 3
Volodymyr Zelensky, 15 février 2025

La menace russe en quelques chiffres clefs

La guerre en Ukraine a été coûteuse pour l’armée russe 4. La mobilisation profonde de la société et de l’industrie par le Kremlin a toutefois permis à l’armée russe de devenir considérablement plus grande, plus expérimentée et mieux équipée que celle qui a envahi l’Ukraine en 2022. Elle dispose désormais d’une expérience inestimable du champ de bataille et de la guerre contemporaine — inégalée par toute autre armée, à l’exception de celle de l’Ukraine.

La présence russe en Ukraine à la fin de 2024 s’élevait à environ 700 000 soldats, c’est-à-dire bien plus que la force d’invasion de 2022. La production de l’industrie de défense russe s’est rapidement intensifiée 5. En 2024 seulement, la Russie a produit et remis à neuf environ 1 550 chars, 5 700 véhicules blindés et 450 pièces d’artillerie de tout type. Elle a également déployé 1 800 munitions de croisière de type Lancet à longue portée 6. Comparé à 2022, cela représente une augmentation de 220 % de la production de chars, de 150 % pour les véhicules blindés et l’artillerie, et de 435 % pour les munitions de croisière à longue portée.

La plupart de ces équipements procède d’anciens matériels soviétiques modernisés, mais la production russe se poursuivra, quoique à un rythme réduit, une fois les stocks soviétiques épuisés. Cette réduction sera bien entendu moins ressentie si elle survient après la fin des hostilités en Ukraine et il faut noter que la Russie a réalisé d’importants progrès dans le domaine des drones — l’un des outils fondamentaux de la guerre en Ukraine –, après avoir auparavant dépendu de l’Iran.

Une attaque russe contre un pays de l’Union est donc concevable. Des évaluations menées par l’OTAN, l’Allemagne, la Pologne, le Danemark et les États baltes estiment que la Russie serait prête à attaquer dans un délai de trois à dix ans 7. Cependant celle-ci pourrait survenir plus tôt, avec les exercices militaires quadriennaux Zapad qui se dérouleront au Bélarus à l’été 2025 8. Ces exercices démontreront la capacité de la Russie à gérer des manœuvres militaires à grande échelle même en temps de guerre.

De quoi avons-nous besoin pour nous défendre ?

La première priorité de l’Europe est de continuer à soutenir l’Ukraine, puisque son armée expérimentée constitue aujourd’hui le moyen de dissuasion le plus efficace contre une attaque russe contre l’Union. Si l’Ukraine décidait qu’un accord américano-russe pour mettre fin à la guerre est inacceptable — par exemple parce que les garanties de paix de Poutine ne sont pas crédibles — l’Europe serait en mesure de fournir des armes supplémentaires à l’Ukraine afin de maintenir ses capacités de combat. Bien entendu, l’Ukraine et l’Union dépendent de certains outils stratégiques essentiels fournis par les États-Unis, notamment en matière de renseignement et de communications par satellite qui restent difficiles à remplacer à court terme, même s’il existe, si nécessaire, des substituts.

La Russie serait prête à attaquer un pays de l’OTAN dans un délai de trois à dix ans

Alexandr Burilkov et Guntram B. Wolff

Il convient de remarquer un fait souvent ignoré dans le débat public. D’un point de vue macroéconomique, nous pourrions remplacer entièrement le soutien des États-Unis dès à présent — les chiffres étant suffisamment réduits. Depuis février 2022, les États-Unis ont alloué 64 milliards d’euros de soutien militaire à l’Ukraine, tandis que l’Europe, incluant le Royaume-Uni, a envoyé 62 milliards d’euros. En 2024, ce soutien s’élevait à 20 milliards d’euros sur un total de 42 milliards. Pour remplacer les États-Unis, l’Union devrait donc dépenser seulement 0,12 % de plus de son PIB, ce qui est envisageable. La question clef demeure toutefois de savoir si l’Europe pourrait y parvenir sans avoir accès à la base industrielle et militaire américaine.

Un scénario nettement plus difficile pour l’Europe serait celui où l’Ukraine serait obligée de signer un traité de paix asymétrique. La Russie pourrait alors poursuivre son renforcement militaire, créant un défi redoutable pour l’ensemble de l’Union en très peu de temps, compte tenu des rythmes actuels de production de l’industrie russe. L’Union et ses alliés — y compris le Royaume-Uni et la Norvège — devraient alors accélérer immédiatement et massivement le renforcement de leurs armées.

La question de savoir quelles capacités seraient nécessaires pour sécuriser un accord de paix en Ukraine est, dans une certaine mesure, secondaire. Bien que certaines estimations indiquent que l’Ukraine aurait besoin d’environ 150 000 soldats européens pour dissuader efficacement la Russie 9, ces troupes devraient être prêtes à être déployées rapidement là où la Russie décide d’attaquer l’Union.

L’hypothèse actuelle des planificateurs militaires de l’OTAN 10 est qu’en cas d’attaque russe contre un pays européen membre de l’OTAN, les 100 000 soldats américains stationnés en Europe seraient rapidement renforcés par jusqu’à 200 000 troupes américaines supplémentaires, concentrées dans des unités blindées américaines particulièrement adaptées au théâtre d’opérations en Europe de l’Est. Une estimation réaliste pourrait donc être qu’il est nécessaire d’augmenter les capacités européennes d’un équivalent à celui de 300 000 soldats américains, en mettant l’accent sur des forces mécanisées et blindées pour remplacer les unités lourdes de l’armée américaine. Cela se traduirait par environ 50 nouvelles brigades européennes.

D’un point de vue macroéconomique, nous pourrions remplacer entièrement le soutien des États-Unis dès à présent.

Alexandr Burilkov et Guntram B. Wolff

Coordination militaire

La puissance de combat de 300 000 soldats américains est nettement supérieure au nombre équivalent de soldats européens répartis dans 29 armées nationales. Les troupes américaines se déploieraient en grandes unités cohésives de taille de corps, avec un commandement et un contrôle unifiés, encore plus serrés que le commandement conjoint de l’OTAN. De plus, ces troupes bénéficient du plein appui des dispositifs stratégiques américains, notamment l’aviation stratégique et les actifs spatiaux, qui manquent aux armées européennes.

Les pays de l’Union et le Royaume-Uni comptent actuellement 1,47 million de militaires en service actif 11, mais leur efficacité est entravée par l’absence d’un commandement unifié. L’OTAN fonctionne sous l’hypothèse que le Commandant suprême des forces alliées en Europe est un haut général américain — ce qui ne peut fonctionner que si les États-Unis assument un rôle de leadership et fournissent des facilitateurs stratégiques.

Par conséquent, l’Europe doit faire un choix : soit augmenter significativement le nombre de troupes de plus de 300 000 pour compenser la nature fragmentée des armées nationales, soit trouver des moyens d’améliorer rapidement la coordination militaire. Le manque de coordination entraînerait des coûts bien plus élevés et des efforts individuels qui seraient probablement insuffisants pour dissuader l’armée russe. Pourtant, une assurance collective implique que les problèmes d’aléa moral et de coordination doivent être résolus de manière crédible.

Faute de coordination intra-européenne, la puissance de combat de 300 000 soldats américains est nettement supérieure au nombre équivalent de soldats européens répartis dans 29 armées nationales.

Alexandr Burilkov et Guntram B. Wolff

Équipement et production

Générer rapidement de telles augmentations nécessite un effort extraordinaire. Mais l’expérience montre que les économies de marché en sont capables. Par exemple, sous le chancelier Schmidt (1974-1982), l’Allemagne de l’Ouest a modernisé rapidement la Bundeswehr en réponse à la menace des forces mécanisées soviétiques modernisées.

En prenant le 3e corps d’armée américain comme référence, une dissuasion européenne crédible — par exemple, pour empêcher une percée russe rapide dans les pays baltes — nécessiterait au minimum 1 400 chars, 2 000 véhicules de combat d’infanterie et 700 pièces d’artillerie (obusiers de 155 mm et lance-roquettes multiples). Cette puissance de combat est supérieure à celle actuellement détenue, en combiné, par les forces terrestres françaises, allemandes, italiennes et britanniques. Il sera essentiel de fournir à ces forces des munitions suffisantes, au-delà des stocks minimaux existants. Par exemple, un million d’obus de 155 mm constituerait le minimum pour un stock adapté à 90 jours de combat à haute intensité.

L’Europe devrait également développer des capacités en aviation et transport, ainsi que dans le domaine des missiles, de la guerre des drones et des communications et du renseignement. Cela inclut le renforcement de la production de drones pour égaler celle de la Russie — jusqu’à atteindre environ 2 000 munitions de croisière à longue portée par an. Par ailleurs, 300 000 nouveaux personnels devraient être recrutés et formés.

Pour atteindre ces objectifs, la production à l’échelle européenne devrait connaître une forte augmentation. Les dépenses en équipement militaire représentent actuellement environ 0,7 % du PIB 12 ; elles devraient augmenter considérablement. Selon nos calculs, la récente hausse des dépenses militaires en Pologne a conduit le gouvernement à consacrer 70 % des fonds supplémentaires à l’achat d’équipements. De même, le fonds d’endettement Sondervermögen de l’Allemagne a, jusqu’à présent, été utilisé exclusivement pour l’achat d’équipements. Une part plus importante des augmentations des dépenses de défense devra, à terme, être investie dans le recrutement et la formation du personnel.

Les achats à l’échelle européenne seront cruciaux pour réaliser une production militaire à moindre coût. Les coûts pourraient être considérablement réduits si les achats étaient groupés et si une concurrence accrue était introduite. Les contrats avec les fournisseurs militaires devraient passer d’approches de type « coût majoré » (cost-plus) à des contrats incitatifs visant à réduire les coûts 13. Par ailleurs, de très grandes commandes basées sur une norme européenne unique pour atteindre des objectifs tels que 1 400 chars, 2 000 véhicules de combat d’infanterie ou 700 pièces d’artillerie permettraient de réduire considérablement les coûts par rapport à des achats de moindre envergure 14.

Une part plus importante des augmentations des dépenses de défense devra, à terme, être investie dans le recrutement et la formation du personnel.

Alexandr Burilkov et Guntram B. Wolff

Des économies similaires sont réalisables pour les drones. L’annonce par la société allemande Helsing d’une commande de production de 6 000 drones à longue portée pour l’Ukraine en est un bon exemple. De tels systèmes permettraient à l’Union d’atteindre une parité quantitative et qualitative avec les programmes de drones de la Russie. L’aspect aérien de la guerre — notamment les drones et les missiles — souligne l’importance vitale de l’Initiative du « bouclier du ciel européen ». L’objectif devrait être de favoriser la concurrence entre les entreprises européennes pour les grands contrats et d’éviter l’intervention directe des gouvernements dans ces entreprises. La capacité industrielle excédentaire, par exemple dans l’industrie automobile, suggère que la demande supplémentaire pourrait être satisfaite rapidement.

La dimension budgétaire

Les dépenses de défense européennes devront augmenter considérablement par rapport au niveau actuel d’environ 2 % du PIB. Une première évaluation suggère qu’une augmentation d’environ 250 milliards d’euros par an (pour atteindre environ 3,5 % du PIB) est justifiée à court terme, bien que ce calcul ne soit pas simple. Des commandes plus importantes devraient signifier que les processus de production deviennent plus efficaces, ce qui ferait baisser les coûts unitaires. Cependant, une augmentation rapide de la demande fera certainement grimper les prix à court terme. Globalement, les prix unitaires devraient toutefois diminuer à mesure que les volumes de commande augmentent. Par exemple, depuis février 2022, l’Allemagne a commandé 105 chars Leopard II pour son usage propre à un prix unitaire de 28 millions d’euros. Cela représenterait par hypothèse un coût budgétaire de 40 milliards d’euros si l’Europe devait commander 1 400 chars à ce prix, mais dans les faits, les prix unitaires devraient baisser considérablement.

D’un point de vue macroéconomique, une augmentation des dépenses de défense financée par dela dette devrait stimuler l’activité économique européenne à un moment où la demande extérieure pourrait être affaiblie par la prochaine guerre commerciale 15, bien que les rendements et l’inflation puissent augmenter. Ethan Ilzetzki a par ailleurs soutenu que les dépenses de défense pouvaient contribuer positivement à la croissance à long terme via l’innovation, bien qu’une quantification précise de ces effets reste nécessaire 16.

Surtout pour les pays du flanc oriental, les plus exposés à la Russie, et pour ceux présentant d’importantes lacunes y compris dans les composantes de base de la dissuasion, une augmentation substantielle serait politiquement réaliste. Une hausse annuelle de 250 milliards d’euros pourrait être répartie équitablement entre le financement de l’Union et le financement national, facilitant ainsi à la fois des achats communs d’envergure et des dépenses militaires nationales importantes. Pour résoudre les problèmes d’aléa moral, les pays qui ne consacreraient pas davantage aux dépenses de défense nationale recevraient moins de fonds du pot commun.

Une augmentation des dépenses de défense financée par la dette devrait stimuler l’activité économique européenne.

Alexandr Burilkov et Guntram B. Wolff

Ces hausses de dépenses devraient être financées par la dette à court terme à la fois pour des raisons politiques et économiques. Toutefois, le financement devra augmenter de façon permanente. Une solution consisterait à lever 125 milliards d’euros par an pour les cinq prochaines années au niveau de l’Union, tandis que les pays membres s’engageraient progressivement à augmenter leur part des dépenses financées sans recours à la dette durant cette période.

Le leadership et l’engagement de l’Allemagne sont cruciaux.

L’Allemagne devrait, de son propre chef, lever au moins la moitié de ces 125 milliards d’euros par an afin d’augmenter les dépenses de défense nationale annuelles de 80 milliards d’euros à 140 milliards d’euros, soit environ 3,5 % du PIB, ces dépenses devant être complétées par un financement commun de l’Union. La réforme prévue du frein constitutionnel à l’endettement devrait permettre cette augmentation au niveau national en Allemagne. 

Actuellement, les capacités militaires de la République fédérale sont largement insuffisantes par rapport aux capacités requises et promises aux alliés. L’engagement de l’Allemagne en 2022 de fournir à l’OTAN deux divisions — généralement environ 40 000 soldats — d’ici 2025 et 2027 rencontre d’importants revers. Cela devra changer, car la contribution de l’Allemagne, compte tenu de sa taille, devrait certainement avoisiner un supplément de 100 000 soldats. Toutefois, les pays européens ne disposent toujours pas d’une stratégie permettant de mobiliser efficacement des fonds communs pour faire avancer des projets de défense d’intérêt commun. Il est notamment essentiel d’aller au-delà du réarmement national et d’investir dans des capacités qui sont des catalyseurs stratégiques pour la défense européenne commune.

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1 — Lors de son Premier mandat, Donald Trump a mis en place plusieurs paquets de mesures douanières 

Lors de son premier mandat, le Président Trump a attendu un an pour mettre à exécution ses mesures douanières. Le 7 février 2018 il instaure des droits de douane sur les machines à laver et les panneaux solaires sur la base de la section 201 du Trade Act, en raison des « risques de dommages graves pour les producteurs américains ». Ces mesures s’articulent autour d’un quota annuel, en dessous duquel s’applique le droit de douane normal — avec, dans le cas des machines à laver, une surcharge de 20 % — et au-dessus duquel s’appliquent des droits de douane de 30 % et 50 % respectivement 17. Le 23 mars, des droits de douane de 25 % sur l’acier et de 10 % sur l’aluminium, sont mis en place sur la base de l’article 232 du Trade Act. Les importations en provenance de l’Argentine, de l’Australie, du Canada, du Mexique, de la Corée du Sud et de l’Union européenne sont d’abord exemptées jusqu’au 1er mai. Finalement, les Etats-Unis accordent une exemption permanente à l’Argentine, à l’Australie, au Brésil et à la Corée du Sud — pour ce dernier pays, sur le seul acier 18. Les droits de douane sur le Mexique, le Canada et l’Union européenne entrent finalement en vigueur le 1er juin 2018. Le volume reste très limité, puisqu’il ne concerne que 3 % des importations américaines — l’acier représentant 1,9 %, l’aluminium 0,7 %, les panneaux solaires 0,3 % et les machines à laver moins de 0,1 %.

C’est l’offensive contre les importations en provenance de la République populaire de Chine constitue l’action principale de sa politique commerciale au cours de son premier mandat. Entre 2018 et 2020, il poursuit une politique d’augmentation progressive du périmètre d’application des droits de douane sur les importations en provenance de ce pays. La première série de mesures douanières est initiée le 6 juillet 2018 et concerne 818 biens, représentant un volume de 34 milliards de dollars d’importation depuis la Chine. Il leur est appliqué un taux additionnel de 25 % en sus des droits déjà en vigueur. Cette première liste est rejointe par une deuxième regroupant 279 types de biens le 23 août — 16 milliards d’importations. Une troisième, comportant 5 745 biens — soit 200 milliards d’importations — est ajoutée en septembre. Le taux additionnel est d’abord de 10 %, avant d’être porté à 10 % en mai 2019. En septembre 2019, une dernière liste est ajoutée : ce sont 111 milliards de dollars d’importations qui sont alors frappés d’un taux additionnel de droit de douane de 15 %.

Ces droits de douane à l’encontre de la Chine servent de levier de négociation pour un accord bilatéral qui est finalement signé le 15 janvier 2020. 

Il comprend un ensemble d’engagements de la part de la République populaire, notamment pour mieux protéger la propriété intellectuelle, mettre fin aux pratiques de transferts forcés de technologies ou encore ouvrir son marché en matière agricole et de services financiers. Le gouvernement chinois s’engage alors également à accroître les importations en provenance des États-Unis afin qu’elles dépassent de 200 milliards, sous deux ans, le montant atteint en 2017. En conséquence, les droits de douane additionnels imposés aux biens de la liste 4A sont divisés par deux (de 15 % à 7,5 %) en février 2020.

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2 — Selon la plupart des économistes, ces augmentations de droit de douanes ont pesé sur le pouvoir d’achat et les emplois des citoyens américains 

Les droits de douane imposés à l’occasion du premier mandat Trump ont eu un impact sur les prix payés par les entreprises et les consommateurs américains. Dans une revue de la littérature sur l’impact de la guerre commerciale sino-américaine, Pablo D. Fajgelbaum et Amit K. Khandelwal rapportent que les différentes études économétriques ont conclu à une transmission complète des droits de douane aux importateurs américains. Autrement dit : les exportateurs n’ont pas réduit leurs prix en réaction à l’imposition de nouveaux droits de douane. Des études plus spécifiques, concernant certains biens frappés par des droits de douane généraux — et non spécifiques à un pays — permettent de préciser les impacts. Dans le domaine des panneaux solaires, les vendeurs et installateurs auraient profité de leur pouvoir de marché pour augmenter les prix d’un montant supérieur à celui du droit de douane. Pour 1$ de droit de douane, le prix payé par le consommateur aurait ainsi augmenté de 1,12$. Aaron et et ses co-auteurs estiment quant à eux que les droits de douane sur les machines à laver ont entraîné une hausse de 12 % de leurs prix 19. 

Dans l’entourage de Trump, certains jugent que les droits de douanes n’auraient pas réellement été payés par les citoyens américains en raison de l’appréciation du dollar.

C’est la logique qui sous-tend la doctrine Miran — un texte clef traduit et analysé dans ces pages et décrit par Federico Fubini. 

Pour Stephen Miran, nouveau directeur du Conseil des conseillers économiques de la Maison Blanche, l’imposition de droits de douane conduit à une appréciation du dollar qui réduit le pouvoir d’achat des entreprises et citoyens étrangers. Ce sont en effet eux qui subiraient finalement le poids des rentrées fiscales de l’État fédéral. Et ce mécanisme serait de nouveau à l’œuvre aujourd’hui 20. Mais le mouvement n’est pas automatique ni complet. Une étude publiée par le Peterson Institute of International Economics évalue ainsi que, si les droits de douane imposés en 2018-2019 ont eu un impact sur le taux de change entre le dollar et le yuan, ils ne sont pas à l’origine de l’appréciation générale du dollar par rapport aux autres monnaies 21.

Sur le plan de l’impact économique général des mesures douanières, les études s’accordent pour juger que celles-ci ont eu un faible impact sur le PIB américain et celui de ses partenaires commerciaux. Toutefois, il est à noter que ces mesures, pourtant justifiées par la volonté de réindustrialiser les États-Unis, ont largement eu l’effet inverse.

Pour des raisons essentiellement politiques, Donald Trump n’a pas souhaité cibler de biens de consommation, craignant l’impact d’une hausse de prix sur certains produits de grande consommation visibles des citoyens-électeurs. Les droits de douane ont donc majoritairement frappé des biens utilisés comme consommation intermédiaire, au premier rang desquels l’acier et l’aluminium. Or l’augmentation des coûts de production — augmentation de 2,5 % du prix de l’acier et de 1,3 % du prix de l’aluminium — qui en a découlé pour des secteurs aussi divers que l’industrie automobile, l’aéronautique ou la construction s’est avérée négative pour l’activité et l’emploi 22.

3 — La guerre commerciale vis-à-vis de la Chine, poursuivie par l’administration Biden, a conduit à une réduction des échanges directs entre Pékin et Washington

L’arrivée de l’administration Biden à la tête du pays en janvier 2021 a fait passer les droits de douane au second rang des priorités, derrière la politique industrielle — qui comprend elle-même des mesures visant à favoriser les producteurs américains, à l’instar des clauses de contenu américain qui sont requises pour bénéficier à plein des subventions pour l’achat de panneaux solaires ou de véhicules électriques — et des mesures de contrôle des exportations visant à dominer le développement de l’intelligence artificielle. Pour autant, il n’y a pas eu de rupture en matière de politique commerciale. La plus grande partie des droits de douane imposés par Donald Trump ont été maintenus. Certains biens ont même fait l’objet de nouveaux taux prohibitifs — 100 % sur les véhicules électriques, 25 % sur les batteries, 50 % sur les cellules de panneaux photovoltaïques, etc.

Cette continuité, permise par la convergence entre républicains et démocrates sur la compétition avec Pékin a eu une conséquence : la réduction des liens commerciaux directs entre les États-Unis et la Chine. Selon les statistiques douanières américaines, la République populaire, qui fournissait 21,6 % des importations américaines en 2018, n’en représente plus que 13,4 % en 2024. Les importations américaines totales ayant augmenté entre ces deux dates, cela représente toutefois une baisse du montant des échanges de 13 %, passant de 505 à 439 milliards de dollars.  Toutefois, la Federal Reserve Bank de New York souligne que, si l’analyse est réalisée en employant les données des autorités chinoises, l’image est assez différente, puisque la part de la Chine dans les importations américaines n’aurait baissé que de 2,5 points, avec une hausse des exportations chinoises vers les États-Unis, de 433 à 524 milliards de dollars entre 2018 et 2024. Une partie de cet écart pourrait s’expliquer par les importations en dessous le seuil de minimis — comme les livraisons de Temu et Shein — qui ne sont pas prises en compte par les statistiques commerciales américaines 23.

4 — Une analyse plus fine du commerce mondial montre que la production chinoise a continuée — par des voies détournés — à se diriger vers les États-Unis 

Le ralentissement du commerce sino-américain n’a pas entraîné une réduction des importations américaines. Les importations de biens sont passées de 2556 à 3296 milliards entre 2018 et 2024 ; celles de services de 565 milliards à 814 milliards. Ces dernières ont augmenté plus vite que les exportations, et le déficit des échanges commerciaux, qui prend en compte les biens et les services (sur lesquels les États-Unis sont excédentaires) est passé de 579 milliards à 918 milliards de dollars, soit de 2,9 % à 3,1 % du PIB américain 24. Le déficit sur le seul champ des biens a pour sa part augmenté, passant de 879 à 1212 milliards de dollars.

Les parts de marché de certains pays ont donc fortement augmenté tandis que les importations directes depuis la Chine stagnaient. En 2023, le Mexique est redevenu le premier fournisseur des États-Unis 25 : les importations américaines en provenance de ce pays sont passées de 344 milliards de dollars en 2018 à 506 milliards de dollars en 2024. Le Vietnam et Taïwan ont également pris d’importantes parts de marché. Celles en provenance du premier sont passées de 49 à 137 milliards de dollars et celles en provenance du second sont passées de 46 à 116 milliards de dollars.

Ces pays, notamment le Mexique et le Vietnam, ont une importante activité dans le domaine de l’assemblage, notamment dans les secteurs de l’électronique et de l’automobile. Ces activités manufacturières dépendent en grande partie de biens intermédiaires importés. Ces pays auraient donc de fait joué, avec d’autres, le rôle de « connecteurs » entre les États-Unis et la Chine 26. Cela se manifeste par l’augmentation des importations et des investissements directs en provenance de Chine. Celle-ci représente 19,6 % des importations du Mexique et 32,7 % de celles du Vietnam en 2022 contre 18 % et 27,7 % respectivement en 2018 . En matière d’investissements directs étrangers, le Rhodium Group, qui a recensé les annonces d’investissements chinois au Mexique, observe qu’elles sont en forte croissance et ont atteint 3,77 milliards de dollars en 2023 27.

Afin de tenir compte de la possibilité que la dépendance des États-Unis à l’égard des importations en provenance de Chine ne se soit pas réellement réduite mais qu’elles soit essentiellement devenue plus complexe par l’intermédiaire des pays « connecteurs », on peut utilement s’appuyer sur les statistiques du commerce mondial en valeur ajoutée. Celles-ci permettent en effet de « voir à travers » les partenaires commerciaux — le lieu d’où l’on importe — pour identifier l’origine de la valeur ajoutée dans les biens importés 28. Les calculs de McKinsey, sur la base des statistiques de la Banque asiatique de développement, démontrent que la baisse des échanges directs sino-américains cache un maintien à un haut niveau de la dépendance réciproque, dans la mesure où les États-Unis restent un marché clef pour la production chinoise. 

5 — Les nouvelles mesures annoncées depuis le 20 janvier sont bien plus radicales que ce qui a pu être mis en œuvre entre 2018 et 2020

Depuis le 20 janvier 2025, l’administration Trump a mis en place des droits de douane ou menacé de le faire à l’encontre de ses quatre principaux partenaires commerciaux, qui représentent au total 59 % du commerce extérieur des États-Unis. 

Les droits de douane supplémentaires de 10 % sur les importations chinoises ont été annoncés le 1er février et mis en œuvre dès le 4. Il a été mis fin, pour les colis en provenance de Chine, à l’exemption de minimis qui concernait les livraisons dont la valeur est inférieure à 800 dollars avant qu’elle ne soit suspendue en raison des difficultés logistiques. Annoncé le même jour, le relèvement de 25 % des barrières douanières à l’encontre du Canada et du Mexique, a été suspendu pour un mois. Le Président Trump a récemment annoncé qu’ils entreraient en vigueur à partir du 2 avril. L’augmentation des droits de douane sur les biens provenant de l’Union européenne, mentionnée à plusieurs reprises par Donald Trump avec un taux de 25 %, n’a pas encore fait l’objet d’une déclaration officielle.

Des droits de douane sectoriels ont également été annoncés, principalement sur des intrants industriels. 

Ainsi, des tarifs de 25 % ont été mis en place sur les importations d’acier et d’aluminium et de leurs produits dérivés 29. Le 25 février, le président a lancé une enquête sur le risque que les importations de cuivre font peser sur la sécurité nationale des États-Unis sur le fondement de la section 232 du Trade Expansion Act, première étape vers la mise en place de droits de douane sur la base de la section 301 du Trade Act 30. Donald Trump semble également déterminé à taxer les importations de semiconducteurs. Il s’est montré très critique du Chips and Science Act et des subventions accordées par le Congrès et l’Administration Biden aux industriels tels que TSMC ou Samsung et a affirmé à de nombreuses reprises que l’instauration de droits de douane sur ces composants serait plus efficace pour rapatrier la production aux États-Unis. Pourtant, le 3 mars dernier, TSMC a annoncé un investissement massif de 100 milliards de dollars aux États-Unis. Si celui-ci était accompagné d’incitations, il s’agirait d’une rupture majeure par rapport à la ligne que Trump a jusqu’ici fait prévaloir sur ce sujet notamment par opposition à Biden.

Le volume des flux concernés dépendra étroitement de la définition retenue : si les importations de semiconducteurs aux États-Unis ne représentent qu’environ 50 milliards de dollars en 2024, cela exclut certains produits associés, telles les puces Nvidia qui sont considérées par les douanes comme des cartes-mères. Plus récemment, Trump a demandé l’ouverture d’une enquête sur les importations de bois, une décision qui est largement interprétée comme une nouvelle atteinte à l’USMCA et aux intérêts du Canada 31. Des droits de douanes sur les produits pharmaceutiques 32, les voitures et les produits agricoles 33 ont également été mentionnés par Trump. 

6 — La rhétorique de l’administration Trump évolue entre le protectionnisme assumé et la reprise du discours classique des États-Unis sur l’ouverture des marchés étrangers 

Donald Trump a pour habitude de critiquer la façon « très injuste » dont les États-Unis seraient traités par leurs partenaires commerciaux.

Il a notamment mentionné à plusieurs reprises la différence entre les droits de douane appliqués par les États-Unis sur les voitures, qui s’élèvent à 2,5 %, tandis que l’Union européenne applique un taux de 10 %. La Commission européenne a fait remarquer à ce sujet qu’aux États-Unis, les pick-ups représentent la majorité des ventes automobiles — et que leurs importations sont taxées à 15 %…

Cette préoccupation pour le caractère « injuste » des politiques tarifaires de ses partenaires s’est traduite, le 13 février 2025, par la publication d’un mémorandum sur le commerce « juste et réciproque » qui vise à réduire le déficit commercial américain en s’attaquant aux domaines dans lesquels il existe un tel différentiel de taux de droits de douane en défaveur des États-Unis. Il mentionne également « impôts injustes, discriminatoires et  extraterritoriaux », en citant explicitement la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) mais également les mesures non tarifaires, les subventions et la manipulation des taux de change 34.

Un second mémorandum a également été publié pour enquêter sur les taxes sur les services numériques adoptées par des pays étrangers (la France, l’Autriche, l’Italie, l’Espagne, la Turquie et le Royaume-Uni sont mentionnés), mais également sur les réglementations jugées discriminatoires. Ce faisant, il rejoint la politique commerciale traditionnelle des États-Unis. Le représentant spécial des États-Unis pour le Commerce produit ainsi chaque année un rapport sur les barrières commerciales 35 et a pour mission de veiller à leur réduction. Mais la remise en question du système de la nation la plus favorisée, qui aboutit par essence à des différences de droits de douanes entre les deux parties à un échange, et l’assaut porté contre la TVA font toute la spécificité de la politique actuelle.

Le Mémorandum prévoit que le Secrétaire au Commerce et le Représentant spécial au Commerce commanditent des enquêtes sur les dommages provoqués par les pratiques étrangères. Des conclusions doivent être rendues dans les 180 jours et doivent s’accompagner de mesures correctrices. Reste à savoir quelle sera la nature de ces mesures. Un véritable système de droits de douanes réciproques semble en effet peu envisageable puisqu’il soumettrait la politique commerciale américaine aux décisions de ces partenaires et qu’il serait probablement très complexe à mettre en œuvre (il existe environ 200 pays dans le monde et plus de 5000 lignes douanières). 

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7 — La nouvelle offensive commerciale de Donald Trump s’inscrit dans une volonté plus globale de réorganiser le commerce mondial en faveur des États-Unis 

La volonté de transformer les relations économiques et commerciales des États-Unis est partagée par plusieurs des principaux conseillers économiques de Donald Trump. 

Déjà influents dans la première administration Trump, Peter Navarro, qui fut Directeur du bureau du commerce et de l’industrie de la Maison Blanche de 2017 à 2021 et Robert Lighthizer, qui occupait alors la fonction de Représentant spécial des États-Unis pour le Commerce, partagent la volonté de réduire le déficit commercial américain en mettant en place des barrières douanières plus élevées. 

Pour mieux comprendre la stratégie envisagée dans les couloirs de la Maison-Blanche, on peut se reporter à l’analyse publiée en novembre 2024 par Stephen Miran, dans ses fonctions précédentes au sein du fonds d’investissement Hudson Bay Capital. Celui qui est aujourd’hui directeur du Conseil des conseillers économiques de la Maison-Blanche cherchait alors à exposer à ses clients ce qu’il anticipe comme les actions probables de la part de la future administration Trump. Son analyse consiste à dire que c’est la surévaluation du dollar qui conduit à la désindustrialisation des États-Unis. Cette surévaluation est elle-même liée au statut du dollar et des bons du Trésor américain comme monnaie et actif de réserve mondiaux. Conscient de l’avantage géopolitique que représente cette situation, et en accord avec l’option exprimée par le Président Trump, il ne souhaite pas abandonner le rôle spécial du dollar. Pour parvenir à une dépréciation du dollar, tout en respectant cette contrainte, il prévoit une stratégie en deux étapes. 

La première consiste à mettre en place des droits de douane pour réindustrialiser les États-Unis. Selon Miran, l’exemple de 2018-2020 montre que les consommateurs américains ne devraient pas en pâtir et qu’un droit de douane provoque une appréciation du dollar — si tel est le cas, il n’aurait pourtant pas d’impact sur la compétitivité des États-Unis et donc sur la réindustrialisation… Ces droits de douane devraient dans un second temps jouer un rôle de levier de négociation pour obtenir une dépréciation coordonnée du dollar. Il s’agit de mettre en place les « accords de Mar-a-Lago » — version moderne des accords du Plaza.

Cette stratégie s’inscrit dans une vision impérialiste. 

À le lire, il n’est pas clair si l’objectif de Miran est de réindustrialiser les États-Unis et réduire le déficit commercial — ce qui devra, à un moment ou à un autre, nécessiter que les États-Unis consomment moins et produisent plus — ou s’il s’agit plutôt de mettre en place tribut, sous la forme d’une évolution des termes de l’échange au détriment des partenaires des États-Unis ou d’un financement à faible prix de la dette américaine, à travers des bons du trésor à 100 ans et à faible taux. Sur cette stratégie et ses fragilités, nous renvoyons à l’analyse de Federico Fubini parue dans ces pages.

8 — La reconnaissance de la dégradation de la puissance manufacturière américaine au cœur de la stratégie Trump

Si les États-Unis restent la première puissance économique mondiale — tout du moins en dollars courants — l’image est différente pour la seule production manufacturière. Ils font partie des pays occidentaux dans lesquels la désindustrialisation a été la plus prononcée avec la France et le Royaume-Uni. La part de l’industrie manufacturière dans le PIB passe en dessous de 15 % dès 2001 et représente aujourd’hui 11 % du PIB et 8 % de l’emploi.

La production manufacturière américaine est restée stable en volume depuis le début des années 2000 36. La différence entre la consommation de biens des résidents américains et la production est devenue de plus en plus importante et le département du Commerce distingue, dans ses estimations de la part de contenu américain dans la consommation finale, une tendance baissière. En 2023, seuls 52 % de la valeur des biens achetés par les Américains relèveraient de la production domestique selon les calculs du Département du Commerce 37.

La Chine est donc devenue, pour citer Richard Baldwin, « la seule superpuissance manufacturière » avec une valeur ajoutée qui est plus du double de celle des États-Unis. Cette situation est désormais perçue comme problématique par une partie importante des élites américaines. Tout d’abord d’un point de vue social en raison de l’impact de la désindustrialisation sur les revenus et la vie sociale et politique dans la Rust Belt. Mais également en matière de sécurité économique et de sécurité nationale. La part immense prise par la Chine dans la production manufacturière (31 % en 2023) et dans le commerce mondial de biens (17,6 % des exportations et 12,7 % des importations de biens en 2022 38) conduit au développement d’interdépendances asymétriques, la Chine étant devenue le fournisseur quasi monopolistique d’un grand nombre de biens.

Le CEPII a ainsi analysé les importations des grandes puissances, en identifiant les biens relevant de secteurs stratégiques, dont les sources d’importations sont concentrées et dont les exportations sont également concentrées au niveau mondial et qui sont difficilement substituables par la production interne. Il en ressort que les États-Unis et l’Union sont bien plus dépendantes de la Chine que l’inverse 39. Cela a également un impact en matière de défense. L’attention s’est ainsi récemment portée sur l’industrie navale américaine. Les États-Unis ne construisent plus que très peu de navires de commerce : en 2022, il n’y a que 5 navires en construction aux États-Unis — contre 1794 en Chine 40.

9 — Face à cette offensive, l’Europe peut s’appuyer sur la forte dépendance des grandes entreprises américaines — notamment celles des services — envers son marché intérieur 

Si les États-Unis sont déficitaires en matière d’échanges de biens, ils affichent un important excédent dans les échanges de services, qui vient significativement réduire le déficit commercial bilatéral. 

L’Union est un débouché important pour les fournisseurs américains de services financiers, de conseil en management, ou de services numériques. Les exportations vers l’Union représentent un quart des exportations de services américaines, soit 260 milliards de dollars, ce qui se traduit par un excédent de 76 milliards de dollars. Les statistiques d’Eurostat identifient un volume significativement plus important d’échanges, et un déficit encore supérieur de l’Union, à 108 milliards d’euros. Une fois les échanges de services pris en compte, le déficit commercial bilatéral baisse d’un tiers à la moitié. 

Cependant, les échanges directs transatlantiques de services ne constituent pas la principale voie par laquelle les entreprises et travailleurs américains bénéficient de leur accès au marché européen. La majorité des transactions est en effet réalisée entre les filiales européennes des entreprises américaines et les consommateurs et entreprises européens. En 2022, ces filiales ont réalisé un chiffre d’affaires de 2200 milliards de dollars et emploient 3,5 millions d’Européens. Ces sociétés permettent à leurs actionnaires américains de profiter de dividendes substantielles et d’autres revenus sous forme de commerce de services (paiement de management fees ou pour l’utilisation de la propriété intellectuelle de la firme parente).

Dans le domaine de la tech, si important aux yeux de l’administration Trump, ces filiales servent de conduit pour les revenus réalisés en Europe. Très souvent ce sont les filiales irlandaises, qui disposent de licences sur les technologies de la maison-mère, qui réalisent le chiffre d’affaires. En 2023, les exportations irlandaises de services informatiques se sont ainsi élevées à 228 milliards d’euros, dont la moitié à destination de l’Europe. Les revenus sont ensuite reversés aux États-Unis en tant que rémunération pour l’usage de la propriété intellectuelle (116 milliards d’euros en 2023), de services professionnels (51 milliards d’euros) ou de dividendes (74 milliards de d’euros en 2023).  

Cette dépendance des États-Unis au marché intérieur des services, notamment numériques, de l’Union aura des répercussions sur les négociations futures avec l’administration Trump. La création de l’instrument anti-coercition, qui confère à la Commission le pouvoir d’activer un large éventail de mesures de rétorsion, dont certaines ciblées explicitement sur les importations de services et la propriété intellectuelle des acteurs étrangers, la dote d’un pouvoir d’agir important.

10 — La fermeture du marché américain pourrait encore accroître la pression que la politique industrielle et commerciale chinoise fait peser sur l’Europe  

Depuis 2018, les exportations chinoises se sont redirigées vers les marchés qui lui restaient plus ouverts, mais les évolutions restent mesurées. Toutefois, le renforcement massif des barrières douanières américaines pourrait accélérer le mouvement de découplage entre les deux premières économies mondiales. Si tel était bien le cas, se pose la question de l’impact que cela aurait sur le système économique et commercial mondial.

Depuis que la politique macroéconomique chinoise a connu une réorientation de l’épargne immobilière vers l’industrie, les capacités de production connaissent un accroissement rapide, ce qui fait dire à de nombreux observateurs que la Chine dispose de capacités excessives. Cette surproduction se déversait sur les marchés extérieurs, fragilisant les industriels étrangers qui n’opèrent pas sous une « contrainte de crédit lâche » : les entreprises qui sont actives dans les secteurs jugés stratégiques par le Parti peuvent rester en activité même si elles ne sont pas rentables grâce à des prêts des banques publiques ou des injonctions de capitaux par les différentes strates administratives.

L’augmentation rapide des exportations de véhicules, en premier lieu de véhicules électriques, est sans doute l’exemple le plus frappant de cette nouvelle dynamique exportatrice chinoise. Celle-ci a déjà provoqué des premières réactions. En Europe, la Commission a mis en place, à l’été 2024, des droits de douane pour contrebalancer l’effet des subventions reçues par les producteurs chinois (Nio, BYD, SAIC, etc.). 

Si la politique économique de l’administration Trump réussissait à réduire le déficit commercial américain — que ce soit grâce à l’effet direct des droits de douane ou parce que sa politique de réduction des effectifs de la fonction publique et l’incertitude qu’elle fait subir aux agents économiques pourraient conduire à une réduction de la consommation — le reste du monde pourrait perdre une soupape de sécurité face à la pression que fait peser l’économie chinoise sur le secteur manufacturier  mondial.

Le second « choc chinois » pourrait alors se montrer plus déstabilisant encore sur l’économie et le corps social. 

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1 — Un modèle économique pour la transformation industrielle de l’Europe

Alors que le choc provoqué par le retour au pouvoir de Donald Trump continue de secouer le monde, la Commission européenne a réaffirmé cette semaine son engagement en faveur de l’action climatique, en confirmant sa volonté de faire avancer rapidement l’objectif ambitieux de réduction des émissions de 90 % d’ici 2040 et en lançant son très attendu Clean Industrial Deal. 

C’est une bonne nouvelle pour l’Europe. 

La décarbonation représente en effet le seul moyen structurel de réduire ses coûts énergétiques et d’accroître sa sécurité énergétique dans un contexte international de plus en plus instable. 

C’est aussi une bonne nouvelle pour l’industrie propre européenne. 

La stabilité et la prévisibilité réglementaires sont en effet essentielles pour favoriser les investissements. Cette dimension est encore plus importante aujourd’hui qu’auparavant en Europe compte tenu des nouvelles incertitudes créées dans le secteur aux États-Unis par le démantèlement attendu par le président Trump des politiques de technologies propres mises en place par l’administration Biden, et de la nouvelle fenêtre d’opportunité que cela ouvre pour l’Europe.

Les lecteurs attentifs du rapport Draghi et de la boussole de compétitivité récemment publiée ne seront pas surpris par les principales dispositions du Clean Industrial Deal. Dans l’ensemble, elles sont conformes au diagnostic du problème et aux principales solutions proposées.

Avec l’objectif de créer un modèle économique convaincant pour la transformation industrielle propre, le Clean Industrial Deal se concentre sur six leviers commerciaux : l’énergie peu chère, les marchés pilotes, le financement, la recyclabilité et l’accès aux matériaux critiques, les marchés mondiaux et les partenariats, les compétences.

Parmi le large éventail de sujets abordés par la stratégie, trois éléments principaux se distinguent comme ses piliers clefs : l’électrification, les marchés et les investissements.

2 — L’électrification : premier levier de la bifurcation

Tout d’abord, le Clean Industrial Deal identifie à juste titre le principal problème énergétique de l’Europe — sa dépendance aux importations de combustibles fossiles — et la voie à suivre pour y remédier — l’électrification accélérée à poursuivre efficacement par le biais d’une véritable Union de l’énergie.

Pour mener à bien cet agenda, il prévoit l’adoption d’un ensemble complet d’initiatives au cours des prochains mois, allant de nouvelles actions visant à favoriser l’électrification industrielle à une nouvelle incitation des États membres à réduire les taxes sur l’électricité — qui va de nouvelles interventions pour moderniser le réseau électrique européen à la simplification des procédures d’autorisation pour les projets d’énergie propre et de décarbonation industrielle. 

La volonté de mobiliser tous les leviers possibles pour bifurquer est forte, mais l’efficacité de ces mesures dépendra de la coordination européenne et de leur mise en œuvre en temps utile. 

Le Clean Industrial Deal semble être à cet égard moins optimiste que le rapport Draghi sur la fourniture d’un soutien inconditionnel aux industries à forte intensité énergétique. Toutefois, compte tenu des contraintes budgétaires actuelles, des questions de répartition sont susceptibles d’émerger et il sera donc important de veiller à ce que tout soutien apporté aux prix de l’électricité industrielle soit conditionné aux efforts de décarbonation et ne se fasse pas au détriment des ménages.

3 — Mobiliser stratégiquement les marchés

Le Clean Industrial Deal mise aussi sur les marchés publics comme moteur d’une industrialisation propre. 

Il s’agit là d’un outil puissant, dont le potentiel reste largement inexploité bien qu’il représente un marché d’environ 2 000 milliards d’euros par an. Toutefois, pour obtenir des résultats significatifs, il faudra procéder à un calibrage minutieux. De nombreux pays sont réticents à l’idée d’inclure des critères autres que le prix dans leurs appels d’offres publics en raison de capacités administratives limitées ou de préoccupations liées aux risques de corruption. Par conséquent, les règles doivent être simples et les critères de résilience et de durabilité basés sur des références claires. La question des coûts doit également être dûment prise en compte, car l’introduction de critères de résilience et de durabilité tout en permettant aux pouvoirs adjudicateurs de ne pas en tenir compte lorsque la différence de coût est supérieure à 20 %, comme dans le Net Zero Industry Act, pourrait nuire à leur efficacité. Si cela est considéré comme stratégique, les gouvernements doivent consentir une prime plus élevée, qui diminuerait de toute façon avec le temps à mesure que les produits se multiplient.

Enfin, étant donné que l’Europe est susceptible d’augmenter considérablement ses dépenses de défense, les critères de durabilité et de résilience peuvent également être pris en compte dans ce domaine, compte tenu de sa forte dépendance à l’égard des matériaux de base au cœur de la défense, tels que l’acier, l’aluminium et les produits chimiques.

4 — Débloquer les investissements

Enfin, le Clean Industrial Deal propose un ensemble de nouvelles initiatives visant à débloquer des investissements dans la décarbonation industrielle et la fabrication de technologies propres en amont du budget de l’Union pour 2027 :

• une utilisation plus ciblée des recettes du système d’échange de quotas d’émission et un fonds d’innovation renforcé soutiendront la création d’une nouvelle facilité pour la décarbonisation industrielle. 
• de nouvelles garanties du budget actuel de l’Union, par le biais d’InvestEU, pour stimuler les investissements privés.
• le lancement d’une nouvelle initiative de la Banque européenne d’investissement pour soutenir les start-ups et les scale-ups des technologies propres. 

Ces mesures sont les bienvenues, car il aurait été impossible de faire avancer le processus d’industrialisation propre sans de nouvelles ressources publiques dédiées.

5 — Les trois limites que la Commission devra affronter

Néanmoins, trois questions d’importance cruciale restent en suspens : les aides d’État, l’échelle mondiale et la gouvernance.

Tout d’abord, le Clean Industrial Deal prévoit l’adoption d’un nouveau cadre d’aides d’État pour une industrie propre d’ici l’été afin de simplifier les règles et de raccourcir les procédures pour les projets de décarbonation industrielle et de fabrication de technologies propres, en particulier s’ils ont fait l’objet d’un appel à projets de l’Union. La mise en œuvre réussie de ce cadre permettrait de remédier à l’une des principales faiblesses de l’Europe par rapport à des initiatives telles que l’Inflation Reduction Act aux États-Unis. Accélérer les aides d’État, les rendre plus propices à la décarbonation et plus européennes représenterait sans doute un tremplin essentiel pour le processus d’industrialisation propre de l’Europe.

Par ailleurs, si le document réaffirme le rôle clef des partenariats pour le commerce et les investissements propres (Clean Trade and Investment Partnerships) dans le renforcement de la résilience des chaînes d’approvisionnement industrielles propres, peu de détails sont fournis sur la manière dont ces nouvelles initiatives seront concrètement structurées, en particulier en ce qui concerne l’externalisation complexe de la fabrication de produits intermédiaires à forte intensité énergétique. L’approche actuelle de l’Union dans ce domaine restant fragmentée, une approche plus globale de la collaboration industrielle propre de l’Union avec les pays tiers — couvrant l’énergie propre, les matières premières critiques, le commerce et les investissements dans les technologies propres — est nécessaire.

Enfin, la gouvernance est une dimension totalement absente du Clean Industrial Deal.

Pour atteindre les objectifs d’électrification énoncés dans la stratégie, une gouvernance plus forte de l’Union de l’énergie serait pourtant nécessaire pour assurer un développement paneuropéen coordonné et efficace des sources d’énergie renouvelables, des réseaux et des solutions de flexibilité. Dans la mesure où la coordination — tant au niveau de l’Union qu’entre l’Union et les États membres — représente le principal défi pour la mise en œuvre d’une politique industrielle européenne efficace, on peut s’étonner d’une telle absence. Et ce d’autant plus si l’on considère que, contrairement aux recommandations de la doctrine Draghi, une part importante du financement public du Clean Industrial Act devrait provenir d’aides d’État nationales plutôt que d’un financement centralisé au niveau de l’Union. Si l’on ne veut pas compromettre la mise en œuvre efficace de la stratégie dans les mois et les années à venir, cette question devrait être confrontée avec sérieux — à travers une meilleure coordination des aides d’État dans les nouveaux projets importants d’intérêt commun européen, par exemple au sein d’un cadre de discussion dédié avec les États membres.

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