Les 15 et 22 mars prochains, les Français voteront pour élire leurs conseils municipaux. Certains d’entre eux voteront dans des « communes nouvelles », créées par fusion de plusieurs communes. Dix ans après les premières vagues importantes de regroupements, le recul est suffisant pour proposer un premier bilan de cette politique.

L’idée (discutable) selon laquelle il serait nécessaire de réduire le nombre de communes françaises est ancienne et répétée par plusieurs acteurs : le gouvernement vient d’ailleurs d’accélérer l’examen d’un projet de loi sur ce sujet.

Plusieurs mesures ont été prises ces dernières années pour encourager les communes à se regrouper. Ainsi, le statut de « commune nouvelle » a été créé en 2010, et amendé à plusieurs reprises : il permet le regroupement – certains acteurs répugnent à parler de « fusions » – de plusieurs communes au sein d’une nouvelle entité. Celle-ci détient alors toutes les compétences communales mais a la possibilité de maintenir en son sein une existence légale (bien que largement symbolique) pour les anciennes communes, devenant « communes déléguées ». Des incitations fiscales ont également été instituées depuis 2014.

Aujourd’hui, on compte 844 communes nouvelles, rassemblant 2 724 communes historiques et près de 3 millions d’habitants. Alors que les communes nouvelles créées en 2015 (année de la première vague importante de fusions) ont passé leur première décennie et à l’approche des élections municipales de mars 2026, il est opportun de faire un point d’étape sur ce phénomène, entre autres car il fait l’objet d’un certain nombre d’idées reçues.

Idée reçue n°1 : « Les communes qui fusionnent sont les toutes petites communes rurales »

Verdict : Plutôt faux

La politique de réduction du nombre de communes en France s’appuie sur l’idée qu’il y aurait trop de communes de toute petite taille. Il est vrai que les communes françaises sont moins peuplées que les entités comparables dans d’autres pays, et qu’elles sont plus nombreuses.

Cependant, le raisonnement selon lequel il faudrait réduire le nombre de communes pour que, en fusionnant, elles arrivent à rassembler chacune une « masse critique » en termes de population est pour le moins débattu. Les différentes études portant sur une éventuelle « taille optimale » ont bien du mal à l’identifier : il n’existe pas de seuil démographique au-delà duquel une commune serait plus efficace qu’en dessous.

En partant néanmoins du principe, débattu donc, que les toutes petites communes poseraient problème pour l’efficacité de l’action publique, les fusions permettent-elles de résoudre cette difficulté ? Globalement, non.

Les toutes petites communes (moins de 200 habitants) sont plutôt sous-représentées dans les communes fusionnantes par rapport à la proportion qu’elles représentent dans l’ensemble des communes françaises. Les communes qui fusionnent ont en effet une population médiane (404 habitants) proche de celle des autres communes (426 habitants).

Au final, la proportion de communes de moins de 200 habitants est passée, depuis 2012, de 25,9 % à 25,4 %. Si l’objectif premier de la politique des communes nouvelles était de réduire drastiquement le nombre de très petites communes, on peut dire selon l’adage que, faute d’être un échec, « ça n’a pas marché ».

Les très petites communes ne sont pas surreprésentées parmi les communes fusionnantes

Les communes fusionnantes ne sont pas non plus systématiquement rurales. Ainsi, 6,7 % des communes fusionnantes sont dans une agglomération. Cela paraît peu, mais sur l’ensemble des communes françaises les communes situées en agglomération ne représentent que 12,7 %. Les communes nouvelles sont donc un peu plus fréquentes dans les espaces éloignés des pôles urbains, sans toutefois y être limitées.

Idée reçue n°2 : « Les fusions communales permettent de mettre en cohérence les territoires vécus et les territoires administratifs »

Verdict : C’est plus compliqué

François Baroin, qui clôturait en 2017 en tant que président de l’Association des maires de France (AMF) la 3ᵉ rencontre des communes nouvelles, considérait que « ce sont les bassins de vie qui ont créé les conditions de l’avancement de la coopération entre les communes », faisant sans doute référence à l’idée d’un espace au sein duquel les individus se déplacent pour leur travail, leurs loisirs et leurs achats.

Or, les communes nouvelles ne se créent que partiellement en cohérence avec les territoires vécus. Si on s’intéresse aux communes fusionnantes qui appartenaient à une aire urbaine en 2014 (avant la très grande majorité des fusions), 35 % d’entre elles ont fusionné avec d’autres communes n’appartenant pas à la même aire urbaine. Si on s’intéresse spécifiquement aux déplacements domicile-travail, dans 72 % des cas le principal flux sortant de la commune fusionnante ne va pas vers une commune avec laquelle elle fusionne, mais vers une commune tierce. Il y a donc bien persistance d’une différence entre le maillage administratif et les territoires pratiqués et vécus par les habitants.

Idée reçue n°3 : « Les fusions communales permettent de faire des économies d’échelle »

Verdict : Plutôt faux

Des acteurs comme l’AMF mettent en avant l’idée que les fusions permettraient presque automatiquement de réaliser des économies d’échelle, c’est-à-dire de mutualiser des coûts pour faire baisser les dépenses totales. Or, une étude des évolutions budgétaires entre 2011 et 2022 contredit ce présupposé. Ces résultats se retrouvent également dans une étude portant sur les communes créées en 2016, 2017 et 2019. On n’observe pas une diminution des dépenses : bien au contraire, en général celles-ci augmentent nettement dans les années suivant la fusion.

Par exemple, si on regarde spécifiquement l’évolution entre 2011 et 2022 des charges de fonctionnement des communes (c’est-à-dire leurs dépenses hors investissement), le groupe des communes fusionnantes a connu une augmentation plus importante (+31 %) que le groupe des autres communes françaises (+28 %).

Un processus mené par le haut, qui semble favoriser l’abstention

Deux derniers points peuvent être relevés.

Tout d’abord, le passage en commune nouvelle est décidé par les conseils municipaux des communes fusionnantes, qui n’ont pas l’obligation de consulter la population. Fréquemment, les élus ne lui laissent d’ailleurs qu’une place limitée dans la construction des décisions, soit par crainte d’ouvrir une « boîte de Pandore » démocratique poussant à la remise en question systématique des décisions prises, soit par méfiance envers les décisions des populations, perçues comme peu éclairées. Un maire interrogé dans le cadre de mes travaux affirmait ainsi en 2016 : « Les gens vont voter pour quelque chose, mais ils ne savent pas forcément tout à fait les tenants et les aboutissants. Donc […] à mon avis, ce n’est pas la bonne solution. »

Par exemple, concernant le nom de la nouvelle commune, il est fréquent que les administrés soient invités à en proposer, voire à voter pour celui qu’ils préfèrent. En revanche, ce sont les élus qui vont conserver la main sur la décision finale ou sur les modalités de choix (par exemple en décidant des noms qui seront soumis à la consultation), permettant, in fine, d’orienter le vote. Cela pose la question de la place réelle laissée aux populations dans ces formes de participation ou de consultation.

Enfin, on observe aussi une montée de l’abstention dans les communes nouvelles. Ainsi, entre 2014 et 2020, la participation aux élections municipales a diminué de manière bien plus importante dans les communes nouvelles que dans les communes inchangées : le pourcentage de votants par rapport au nombre d’inscrits a baissé de 21 % dans les communes nouvelles entre 2014 et 2020, contre une baisse de 15 % pour les communes inchangées. Certes, la diminution généralisée de la participation s’explique par le contexte pandémique. Mais celui-ci n’a, a priori, pas touché différemment les communes nouvelles, quelle que soit leur taille.

Chaque élément présenté ici ne peut, à lui seul, délégitimer les communes nouvelles. Il est évident que certains projets de fusion font sens et remplissent les objectifs qu’ils se sont fixés, comme la mutualisation de structures ou de personnels, la montée en compétence des équipes communales ou l’aboutissement de décennies de collaborations concernant des services aux populations ou des équipements. Mesurer ces effets bénéfiques est d’ailleurs complexe, et mériterait des analyses encore à conduire.

Il serait toutefois souhaitable que les réflexions sur les communes nouvelles prennent en compte toutes les données en jeu, sans idées préconçues, et que les décisions de regroupement soient prises sur des bases saines. Les fusions sont parfois comparées à des mariages, or ce n’est pas parce qu’on peut observer des couples heureux que tout le monde doit se marier, a fortiori avec n’importe qui !

Il faut en tout cas appeler à ce que les prochaines semaines de campagne à l’échelon municipal, outre les questions programmatiques et partisanes qui ne manqueront pas, soient aussi l’occasion de débattre de ces enjeux liés aux communes nouvelles pour que, dans les communes qui ont fusionné comme dans celles qui pourraient l’envisager, le débat démocratique soit nourri et éclairé.

Gabriel Bideau ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d'une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n'a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.

La France compte un peu moins de 35 000 communes, auxquelles la décentralisation a transféré de nombreuses compétences. Cet émiettement communal est un impensé des réformes territoriales, à rebours des trajectoires européennes. En évitant de trancher la question de la carte communale, la décentralisation n’a-t-elle pas atteint ses propres limites ?

La décentralisation fait débat autour de deux questions. La première porte sur la clarification des rôles des différents échelons de collectivités. La seconde porte sur un approfondissement de la décentralisation – soit plus de transferts de compétences de l’État en direction des élus locaux. Les projets annoncés par le gouvernement Lecornu s’inscrivent dans cette perspective en promettant des transferts significatifs en matière de logement et pour quelques secteurs de l’action sociale. Mais peut-on encore décentraliser sans questionner la capacité des collectivités à gérer de nouvelles responsabilités ?

La France, hyperdécentralisée ?

Cet affichage ignore une réalité fondamentale : la France est sans doute l’un des pays au monde les plus décentralisés. On entend par là qu’elle est un des seuls pays à avoir fait le choix de décentraliser principalement vers le niveau le plus bas et le plus nombreux (la commune – on en dénombrait 34 875 au 1^er janvier 2025) et non vers les échelons intermédiaires (régions ou départements).

Rappelons qu’aujourd’hui la commune est le seul niveau territorial à disposer d’une clause générale de compétence qui en fait un véritable « État en modèle réduit ». Le maire y représente l’État, incarne le pouvoir exécutif, préside l’assemblée « législative » locale (le conseil municipal) et dispose d’une capacité d’action généraliste.

Comment alors prétendre à l’efficacité, lorsqu’on confie les rênes de l’action publique à 35 000 micro-États ? Plus des deux tiers des communes françaises ont moins de 1 000 habitants, et disposent d’un budget annuel inférieur à un million d’euros. Ces milliers de communes sont incapables de produire de l’action publique à hauteur des enjeux. Ce phénomène redouble par l’obligation des échelons intermédiaires à prendre acte de cet émiettement en procédant au saupoudrage de leurs propres moyens.

Dans la plupart des autres pays européens, la décentralisation a été accompagnée par une refonte de la carte des communes afin d’en réduire le nombre et d’en augmenter la taille moyenne. La France n’a pas fait ce choix, mis en œuvre ailleurs dans les années 1960 et 1970 : on a décentralisé à périmètre constant (les communes, les départements et les régions).

Cette sanctuarisation de l’émiettement communal ne peut se comprendre qu’en regard de l’histoire longue de la France et du poids de l’État. Pour que ce dernier soit accepté par la population, il fallait préserver un équivalent local, les 36 000 communes issues des paroisses médiévales.

Ainsi s’est installée, depuis la III^e République, une forme d’équilibre entre un pouvoir national fort et un pouvoir local du même type. Toutefois, pour garantir la pérennité du modèle jacobin français, il fallait que ces communes soient fortes localement, mais « dépendantes » de l’État, donc nombreuses et morcelées. Cela constituait en outre un message à la France rurale tout en limitant le pouvoir des villes.

On comprend dès lors que la décentralisation à la française constitue un gouffre financier, décrié pour sa faible efficacité. Mais le coût de la décentralisation tient-il aux doublons entre échelons, comme on l’entend le plus souvent, ou à cet émiettement ?

L’intercommunalité : une réponse à l’émiettement communal ?

On nous rétorquera que dès les années soixante, le législateur français a tenté d’adopter une voie spécifique pour rendre gérable le niveau local sans pour autant toucher à la carte des communes.

Il s’agit de la création des intercommunalités (communautés urbaines en 1966 puis communautés de communes et d’agglomération en 1999). Ce modèle original a pour le coup inspiré certains de nos voisins européens (Autriche, Finlande ou Italie par exemple).

L’intercommunalité repose sur deux principes : d’une part, l’élection indirecte des conseillers communautaires au second degré, au travers de leur fléchage au sein de chaque conseil municipal. D’autre part, la dissociation tendancielle entre l’instance politique qui demeure la commune et la mise en œuvre des politiques publiques, qui repose sur l’intercommunalité, et monte progressivement en puissance au travers du transfert de compétences. Cet agencement, certes un peu complexe, ajoutant une couche au millefeuille, a offert pendant une vingtaine d’années une perspective crédible de modernisation de l’organisation territoriale française, contournant prudemment la refonte de la carte communale. Ce n’est plus le cas aujourd’hui.

En 2015, la loi Notre a eu pour ambition de parachever ce processus. Est d’abord adopté le principe d’une couverture exhaustive du territoire national par des établissements de coopération intercommunale, rendant cette dynamique, jusqu’alors volontaire, obligatoire. Cette loi incite ensuite fortement au regroupement de ces intercommunalités afin de tendre vers un seuil de viabilité estimé à 10 000 habitants. On a ainsi réduit le nombre d’intercommunalités de moitié entre 2009 et 2025 (de 2 601 à 1 254), chacune de ces intercommunalités regroupant en moyenne 28 communes, ce nombre pouvant atteindre 158 pour la plus grande intercommunalité française, celle du Pays basque.

Une modernisation à l’arrêt ?

Ce parachèvement a d’une certaine manière cassé la dynamique intercommunale et conduit à remettre en question cette modernisation.

Les intercommunalités, systématisées et agrandies, font maintenant l’objet d’un procès en éloignement et perte de responsabilité de la part des maires. Bien qu’ils constituent eux-mêmes l’exécutif de ces intercommunalités, ils en décrient la gouvernance et le mode de prise de décision collective : chaque commune, quelle que soit sa taille, disposant a minima d’un siège, le processus décisionnel apparaît à la fois lointain et faiblement stratégique. Lorsqu’il faut décider à plusieurs dizaines de maires, la logique de saupoudrage tend à prévaloir. Le transfert de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (Gemapi) cristallise ce procès depuis dix ans. Là où les communes organisaient la gestion de l’eau et de l’assainissement selon des coopérations « à la carte », la loi les oblige à tout gérer au sein de ces grandes intercommunalités.

Plus largement, la crise des gilets jaunes (2018) est apparue révélatrice d’une demande de proximité de la part de la population qui va à l’encontre de la montée en puissance des intercommunalités. Celle-ci marque donc aujourd’hui un coup d’arrêt. Cela s’exprime à la fois au niveau national, où la position « communaliste » progresse parmi les groupes politiques, entre communistes, insoumis et extrême droite. Le président de la République lui-même prône le retour au binôme historique maire/préfet de la III^e République. Seuls les socialistes, le centre et la droite modérée défendent encore du bout des lèvres la perspective intercommunale. De la même manière, au niveau local, les intercommunalités se heurtent à ce repli communaliste et voient leur montée en puissance contrée par la résistance des élus municipaux.

C’est donc la voie retenue en France, depuis un demi-siècle, pour moderniser le pouvoir local qui paraît aujourd’hui compromise. Si un retour en arrière n’est pas envisageable, la perspective implicite des modernisateurs, c’est-à-dire l’absorption progressive des communes dans les intercommunalités n’est plus à l’ordre du jour. On en veut pour preuve la disparition de l’agenda politique de l’hypothèse d’une élection intercommunale au suffrage universel direct, pourtant indiquée dans la loi en 2014.

Le repli communaliste : à quelles conditions ?

Ne pourrait-on pas alors imaginer une voie intermédiaire entre « l’intercommunalisation » et la refonte de la carte communale, en visant la réduction de l’écart démographique et politique entre ces deux échelons ? On fait ici référence à l’expérience d’un territoire de l’ouest de la France, les Mauges, dans le Maine-et-Loire où 64 communes (dont une vingtaine de moins de 1 000 habitants) ont – de façon volontaire – fusionné en six communes nouvelles, toutes de taille supérieure à 10 000 habitants, constituant elles-mêmes une communauté d’agglomération de 120 000 habitants. Cette configuration présente trois intérêts : elle rapproche les deux niveaux ; elle accroît la gouvernabilité de l’intercommunalité (décider à six maires) ; elle garantit, grâce à leur taille, la capacité à agir des communes nouvelles, tout en maintenant une certaine proximité.

En incitant vigoureusement au regroupement des petites communes (par exemple, inférieures à moins de 1 000 habitants), il serait à la fois possible de redonner du sens à ce niveau de proximité plébiscité par les Français, tout en relançant l’échelon intercommunal, seul à même d’agir efficacement sur les questions de mobilité, d’environnement ou de développement économique.

Clarification de la spécialisation des compétences entre échelons et décentralisation privilégiant une myriade de communes : les deux principes retenus en France depuis un demi-siècle ont-ils encore du sens ? N’est-il pas temps d’en tirer les leçons, comparativement aux autres choix opérés en Europe ? Pourra-t-on longtemps encore faire l’économie d’un choix clair, d’une forme de hiérarchisation autour des régions et, simultanément, d’une refonte de la carte communale ?

Daniel Behar ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d'une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n'a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.

En vue des élections municipales, l’équation du budget des collectivités locales semble insoluble : l’État souhaite réduire son financement, les candidats proposent de renforcer les services publics. En parallèle, les dépenses des administrations publiques locales (APUL) explosent et la suppression de la taxe d’habitation se fait ressentir dans les communes. Alors, comment rétablir un équilibre ?

Les collectivités territoriales sont appelées à la sobriété… mais doivent être toujours plus attractives pour faire venir sur leur territoire des entreprises, des cadres et des touristes tout en maintenant les résidents sur place et éviter les délocalisations. À l’approche des élections municipales des 15 et 22 mars 2026, la tension est d’autant plus forte que les attentes locales – services publics, transition écologique, sécurité du quotidien – montent, tandis que l’État cherche à contenir la dépense publique.

Dix ans après les débats de la « réforme territoriale », l’enjeu central n’est plus seulement institutionnel, il est budgétaire et macroéconomique. En 2024, les dépenses des administrations publiques locales (APUL) atteignent 329,7 milliards d’euros, dont une augmentation de 7 % rien qu’en 2023. Structurellement, le fonctionnement pèse lourd : environ 76 % des dépenses des APUL relèvent du fonctionnement, contre 24 % pour l’investissement.

Les interrogations sur les économies budgétaires possibles sont nombreuses et les solutions ne coulent pas toujours de source. Si la nécessité d’un redressement des finances publiques ne fait plus aucun doute, il convient de s’interroger sur la manière dont il est réalisé et les conséquences qu’il a sur les collectivités.

Dépenses peu compressibles à court terme

À l’approche des municipales de mars 2026, la question budgétaire devient un sujet de campagne à part entière. Les équipes sortantes doivent montrer des résultats, tout en démontrant qu’elles savent tenir une trajectoire financière crédible.

L’enjeu est de piloter finement les charges et les priorités. En pratique, les marges se jouent moins sur des « grands soirs » institutionnels que sur quatre postes très concrets : la masse salariale, l’énergie, les achats/contrats, et le coût de la dette. Or, le cœur des budgets locaux est composé de dépenses peu compressibles à court terme – écoles, crèches, propreté, eau-déchets, action sociale, mobilités ou entretien du patrimoine –, ce qui limite les coupes rapides sans effet sur la qualité du service rendu.

Dans les communes de 3 500 habitants et plus, près de 35 € sur 100 de fonctionnement financent les services généraux, 19 € la culture/sport/jeunesse, et 17 € l’école et le périscolaire. À l’intérieur de ce dernier poste, la restauration scolaire avec 2,9 milliards d’euros, et les écoles maternelles avec deux milliards d’euros pèsent lourd, dont la dépense reste très majoritairement liée au financement du personnel.

La séquence 2022–2024 (inflation, énergie, revalorisations) a déplacé le problème. La question n’est plus seulement « où couper ? », mais « comment arbitrer » entre fonctionnement et investissement ? Ce sans dégrader les services du quotidien, tout en finançant les transitions comme la rénovation énergétique ou l’adaptation aux canicules/inondations ?

D’où un déplacement du débat municipal vers des choix de gestion très opérationnels : mutualisation ciblée, réduction des dépenses « subies » (énergie/achats), priorisation de l’investissement à impact, et transparence sur les coûts complets – maintenance, fonctionnement futur des équipements – avant de lancer de nouveaux projets.

Fonctionnement vs investissement

Trois quarts du budget correspondent au fonctionnement et le dernier quart à l’investissement. La principale difficulté : les collectivités semblent prioriser des baisses sur l’investissement plutôt que sur le fonctionnement – ce qui ne semble pas des plus stratégique si l’on pense à l’intérêt pour elles d’être toujours plus attractives.

Paradoxalement, le cycle électoral pousse aussi à « accélérer » avant le scrutin. La Cour des comptes note une forte hausse de l’investissement en 2024 à + 13,1 % entre janvier-août 2024 et janvier-août 2023, portée notamment par les communes et les intercommunalités qui cherchent à livrer des projets avant les élections.

Le risque est double : un pic d’investissement prémunicipal, puis un « trou d’air » après 2026, au moment même où les besoins de transition écologique et les besoins en services publics deviennent structurels. C’est exactement le type d’arbitrage qui, à moyen terme, affaiblit l’attractivité – mobilités, écoles, équipements, qualité urbaine – et renchérit les coûts futurs – entretien différé, vulnérabilité climatique.

Dépendance accrue à l’État central

Au cœur de l’ajustement se trouve toujours la question des ressources, et notamment des transferts de l’État. La dotation globale de fonctionnement (DGF) reste la principale dotation de fonctionnement : 27,4 milliards d’euros en 2025 en moyenne. Elle représente environ 15 % du budget des communes, 18 % de celui des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et 11 % du budget des départements.

Depuis dix ans, la vraie bascule est ailleurs, avec la montée de la fiscalité « transférée » (par l’État) et de la TVA dans le panier de recettes des collectivités. Cette nouvelle donne change la nature de l’autonomie locale. En clair, une partie croissante des ressources locales ne dépend plus d’un « impôt dont on vote le taux », mais de recettes nationales « affectées », notamment des fractions de TVA. Elles sont souvent plus stables, mais beaucoup moins pilotables par les élus.

Deux réformes ont tout particulièrement reconfiguré les budgets locaux. En premier lieu, la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales (effective pour tous depuis le 1^er janvier 2023), qui a fait disparaître un levier fiscal très visible politiquement. En deuxième lieu, la trajectoire de suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Son taux a été divisé par deux en 2023. Son calendrier a été de nouveau révisé ; la loi de finances pour 2025 a reporté sa suppression totale à 2030, avec une baisse progressive des taux.

À lire aussi : CVAE, Territoires d’industrie : les contradictions de la politique de réindustrialisation à la française

Conséquence : une partie décisive des recettes locales dépend désormais de la conjoncture nationale… et des arbitrages budgétaires de l’État.

Financer la transition écologique

La contrainte 2026 n’est pas seulement comptable, elle est aussi climatique. Les collectivités portent une grande partie de l’investissement public civil et des politiques concrètes liées à la transition écologique – bâtiments, mobilités, aménagement, friches, renaturation. Or leur capacité d’autofinancement est fragilisée quand le fonctionnement dérive.

De ce point de vue, la montée en puissance des subventions est devenue centrale. Le « Fonds vert » illustre cette logique. Reconduit en 2025 avec une enveloppe annoncée de 1,15 milliard d’euros, il a financé plus de 19 000 projets en 2023-2024 pour 3,6 milliards d’euros de subventions. Son niveau futur est débattu. Un rapport budgétaire du Sénat sur le projet de loi de finances (PLF) 2026 évoque une forte baisse des autorisations d’engagement à 650 millions d’euros, tout en maintenant des crédits de paiement élevés.

Les dépenses de personnel, une vraie ligne de crête

Une critique revient systématiquement : l’augmentation du personnel au sein des communes et des intercommunalités au cours des dix dernières années. Cette hausse des effectifs est la conséquence d’une décentralisation accélérée (davantage de compétences déléguées aux collectivités) et de réformes qui ont transféré des charges. En 2026, le sujet se durcit, car la masse salariale est devenue l’un des moteurs principaux du fonctionnement, tout en conditionnant la qualité du service rendu.

Les collectivités territoriales comptent deux millions d’agents et le bloc communal concentre plus d’un million de postes. L’école et la petite enfance représentent à elles seules des dizaines de milliers d’agents – près de 40 000 agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (Atsem), plus de 70 000 adjoints techniques des établissements d’enseignement, plus de 29 000 auxiliaires de puériculture, etc.

La hausse récente des effectifs se concentre surtout du côté des intercommunalités et de quelques filières en croissance rapide (police municipale, animation), sur fond de progression marquée des contractuels.

Couper dans les dépenses de fonctionnement n’est pas si simple si l’on veut assurer un service public de qualité… auquel les résidents sont aussi très sensibles. Trouver l’équilibre entre recettes et dépenses n’est pas chose aisée. C’est ici que des stratégies peuvent être mises en place :

• Mutualiser ce qui est mutualisable : fonctions support, achats, informatique, etc.

• Ajuster les effectifs en fonction des priorités de service, plutôt que de recruter poste par poste, au gré des urgences et des remplacements.

• Sécuriser les contrats et les consommations : énergie, prestations, etc.

• Partager l’ingénierie à l’échelle intercommunale, et généraliser une logique d’évaluation (quels dispositifs coûtent cher pour peu d’impact) avant d’ajouter de nouvelles dépenses récurrentes.

Dans le contexte de grande incertitude dans lequel le personnel est plongé actuellement, la communication et la concertation sont essentielles pour assurer une transition.

Sébastien Bourdin ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d'une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n'a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.

Il y a vingt ans, entre févier et avril 2006, une large mobilisation de la jeunesse étudiante et lycéenne, épaulée par les syndicats, enterrait le contrat première embauche. Alors que renaît l’idée d’un CDI résiliable pour les entrants sur le marché du travail, revenons sur cette contestation d’une ampleur sans précédent depuis 1968.

À l’heure où l’organisation patronale Medef reprend des propositions historiques de la droite pour « faciliter le recrutement de ceux qui entrent dans le monde du travail » via un nouveau CDI sous rémunéré et résiliable à tout moment, l’histoire montre les dangers que recouvre une telle démarche.

Il y a tout juste vingt ans, alors qu’était envisagée la mise en place d’un contrat première embauche (CPE), contrat précaire réservé aux jeunes de moins de 26 ans prévoyant une période d’essai de deux ans, le gouvernement avait fini par reculer sous la pression de la mobilisation des lycéens et des étudiants, rejoints dans la rue par les confédérations syndicales de salariés.

En quoi cette victoire a-t-elle été marquante dans l’histoire des mobilisations sociales ? Que dit-elle des cohésions et fractures au sein de la jeunesse et quelles traces a-t-elle laissées dans le monde politique ?

Mobilisation contre le CPE : une dynamique inégalée

En l’espace de deux mois, du 7 février au 10 avril 2006, la combinaison du blocage des trois quarts des établissements d’enseignement supérieur du pays, des actions « coup de poing » et de cinq journées nationales de manifestation réunissant jusqu’à trois millions de personnes mettait en échec une réforme emblématique. La victoire qui a suivi est restée dans les mémoires collectives comme la dernière victoire d’envergure d’un mouvement social en France.

Les effets de cette séquence demeurent toutefois plus ambivalents. Si tous les gouvernements successifs ont eu le sentiment d’avancer en terrain miné à chaque grande réforme touchant la jeunesse ou le marché de l’emploi, ni l’issue ni l’ampleur du mouvement contre le CPE n’ont été égalées depuis.

Certes, le spectre d’un « blocage généralisé » du pays a été agité à maintes reprises, de la lutte contre la « loi travail » en 2016 jusqu’à celle contre la réforme des retraites de 2023. Mais l’alliance inédite nouée dans l’intersyndicale anti-CPE entre organisations professionnelles, syndicats étudiants et coordination nationale étudiante, obtenant un recul public du gouvernement, demeure un cas rare et, à bien des égards, singulier depuis 1968.

Dans le même temps, la mobilisation anti-CPE a révélé des fractures durables au sein de la jeunesse, allant bien au-delà de l’hostilité, de l’indifférence ou du soutien aux piquets de grève lycéens et universitaires.

Le CPE, entre rendez-vous réussis et manqués

Rappelant pour certains aspects le contrat d’insertion professionnelle (CIP), déjà retiré face à une mobilisation étudiante en 1994, le contrat première embauche (CPE) est proposé dans un contexte particulier, deux mois à peine après les émeutes qui ont secoué les quartiers populaires à l’automne 2005.

Cette année 2005 a déjà été riche en rebondissements : d’abord, au printemps, un mouvement lycéen contre une réforme du baccalauréat ; puis la victoire du « Non » au référendum sur la Constitution européenne, le 29 mai, conduisant à la mise en place d’un exécutif où coexistaient malgré eux deux potentiels présidentiables pour 2007, le premier ministre Dominique de Villepin et le ministre de l’intérieur Nicolas Sarkozy. Enfin, en août, l’adoption par ordonnance du contrat nouvelle embauche (CNE), dispositif identique au CPE mais destiné aux petites entreprises, suscitant une mobilisation restée sans effet.

À l’automne, les « émeutes de banlieue » ont représenté une première épreuve politique pour le gouvernement. La stratégie d’apaisement défendue par Villepin l’a emporté sur la ligne dure de Sarkozy. Il n’en demeure pas moins qu’il faut alors répondre à la crise. C’est dans ce contexte qu’une « loi pour l’égalité des chances » (LEC), censée résorber la fracture sociale du pays, est proposée. Le CPE en constitue l’article 8.

L’adoption de la LEC débute en janvier, mais Villepin commet une faute majeure : il déclare l’urgence autour du CPE, puis recourt au 49.3, cristallisant l’opposition. Celle-ci s’exprime d’abord dans un collectif, Stop CPE, réunissant l’ensemble de la gauche et les syndicats. Il faut cependant attendre les premiers blocages universitaires, engagés de manière décentralisée et auto-organisée par des étudiants d’universités de province – Rennes 2, Toulouse-Rangueuil, Poitiers – pour qu’un véritable mouvement social émerge. Une coordination nationale étudiante d’un côté, une intersyndicale de l’autre, se mettent alors en place, prenant le relais de Stop CPE.

Contrairement à l’automne précédent, c’est donc la jeunesse scolarisée qui se présente au rendez-vous : si celui des syndicats et partis traditionnels commence à se dessiner, le rendez-vous avec la jeunesse des grands ensembles demeure largement manqué, un leitmotiv qui accompagnera l’ensemble du mouvement.

Une dynamique lente avec une accélération soudaine

C’est dans la semaine du 7 mars, au terme des vacances d’hiver, que le mouvement entre dans une séquence décisive, connaissant une accélération soudaine. Paradoxalement la mobilisation s’installe alors même que le CPE est voté, ce qui constitue, du point de vue des temporalités protestataires, une anomalie.

La journée d’action du 7 mars marque ce tournant. Rassemblant étudiants et salariés, elle est un succès quantitatif, avec près d’un million de manifestants selon les organisateurs. Dans le même temps, les blocages d’universités se multiplient, contribuant à installer un climat d’incertitude, tandis que tous les sondages confirment une opposition montante envers le CPE. Un symbole fort s’impose alors : l’occupation de la Sorbonne pendant trois jours, événement inédit depuis 1968 (à l’exclusion d’une brève parenthèse en 1986). L’idée d’une séquence exceptionnelle, voire d’une véritable crise politique et sociale, fait son chemin.

À partir de là, tout s’accélère. Les blocages de facultés se généralisent, les lycéens entrent massivement dans la mobilisation et les formes d’action se radicalisent progressivement. Les journées d’action organisées par l’intersyndicale prennent une ampleur inédite depuis les grèves de 1995, rassemblant jusqu’à trois millions de participants les 28 mars et 4 avril. Toutefois, cette massification s’accompagne de tensions. À l’issue de certains cortèges, comme celui du 23 mars, surgissent des violences attribuées aux « casseurs des banlieues », ravivant la question sensible des rapports entre la mobilisation étudiante et une partie de la jeunesse des quartiers populaires.

Parallèlement, l’intersyndicale est contrainte d’intégrer des représentants de la coordination nationale étudiante, dont l’influence ne cesse de croître. Unis, et alors que des divisions manifestes apparaissent au sein même du gouvernement (Sarkozy, se déclarant hostile au CPE, offre une porte de sortie aux contestataires tout en fragilisant Villepin), les acteurs du mouvement refusent toute négociation.

Nouveau paradoxe le 31 mars : le président de la République promulgue la LEC, validée par le Conseil constitutionnel, tout en appelant à ne pas signer de CPE. Dix jours plus tard, après une nouvelle journée de manifestations et au début des vacances universitaires de printemps, Jacques Chirac annonce le « remplacement du CPE ».

Le CPE et ses vies ultérieures

Après l’annonce du 10 avril, la plupart des organisations syndicales et étudiantes proclament la victoire, mais elles peinent à s’accorder sur les suites à donner au mouvement. Si certains appellent à une démobilisation rapide, d’autres tentent de maintenir la pression autour de la LEC et du CNE, sans grand succès.

Dernière grande manifestation, les défilés du 1^er mai 2006 voient apparaître des tensions entre des étudiants organisés derrière des banderoles proclamant la victoire, à l’image du syndicat étudiant l’Unef, et la fraction la plus mobilisée, partageant un sentiment de gain symbolique mais d’échec sur le reste des revendications.

Avec le recul, ni le récit d’un succès plein et entier ni celui d’un revers ne s’imposent. D’un côté, le retrait du CPE continue d’inquiéter les gouvernements et de faire figure de modèle pour les mouvements sociaux. De l’autre, la « génération CPE » renvoie moins à une cohorte homogène qu’à une expérience politique contrastée : simple parenthèse dans la vie universitaire pour les uns, véritable vecteur de politisation ou de consolidation militante pour les autres, comme en témoignent plusieurs figures publiques contemporaines, issues tant des rangs des opposants au CPE – la secrétaire générale de la CGT Sophie Binet, les députés LFI Danièle Obono et Adrien Quatennens, plus surprenant le commissaire européen Stéphane Séjourné – que de ceux qui l’ont soutenu (Gérald Darmanin).

Reste enfin la question du « rendez-vous manqué » entre jeunesses scolarisée et populaire. Si cette lecture a été nuancée depuis par certains travaux, rappelant que nombre d’étudiants mobilisés en 2006 résidaient aussi dans les grands ensembles, les protestations récentes de la Gen Z dans plusieurs pays du Sud global montrent qu’une convergence plus large entre jeunesses, scolarisées ou non, peut produire des effets bien plus significatifs que le seul retrait d’une mesure gouvernementale.

Dans un contexte mondialisé, où l’aggravation des inégalités s’articule à la circulation et à l’imitation des répertoires d’action et des symboles contestataires, cette question demeure centrale.

Paolo Stuppia ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d'une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n'a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.

Alors que s’annoncent plusieurs procès sensibles en 2026, la question de l’indépendance de la justice revient sur le devant de la scène. Les deux plus hauts magistrats de France ont récemment fait part de leurs préoccupations vis-à-vis du climat politique et plaidé pour l’adoption de la réforme de la nomination des procureurs. Enlisé depuis plusieurs années, le projet de loi constitutionnelle, voté en 2016 par les deux chambres, vient d’être remis à l’agenda par la présidente de l’Assemblée nationale. Que permettrait réellement cette réforme si elle voyait le jour ?

Le 13 janvier 2026, la présidente de l’Assemblée nationale Yaël Braun-Pivet a officiellement proposé de relancer la procédure d’adoption de la réforme constitutionnelle modifiant les règles de nomination des procureurs de la République. Actuellement, ceux-ci sont nommés par décret du président de la République sur proposition du ministre de la justice, après un avis simple, non contraignant, du Conseil supérieur de la magistrature (CSM).

Cette réforme prévoit d’aligner partiellement les modalités de nomination des magistrats du parquet sur celles des magistrats du siège, en soumettant les choix du ministre de la justice à l’avis conforme du CSM : concrètement, cela signifie qu’un procureur ne pourrait plus être nommé sans l’accord du CSM.

Cette réforme a été adoptée en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat en 2016, mais pour être définitivement consacrée, elle doit encore être approuvée par au moins deux tiers des parlementaires réunis en Congrès, sur convocation du président de la République. Or, à ce jour, rien n’indique que ce dernier entende mettre en œuvre cette procédure ni, surtout, que le texte puisse effectivement être adopté par un Parlement dont la composition a fortement changé en dix ans : alors que la gauche y était majoritaire, les forces de droite et d’extrême droite qui n’ont jamais caché leur hostilité à une telle évolution n’ont cessé de s’y renforcer.

Une dépendance statutaire maintenue

Même adoptée, cette évolution ne constituerait qu’une victoire essentiellement symbolique. Prévoir que les procureurs ne peuvent être nommés sans avis conforme du CSM ne modifie en rien les principaux facteurs de dépendance structurelle de ces magistrats au pouvoir exécutif. Une dépendance d’abord statutaire : même s’il devait désormais se plier à l’avis du CSM s’agissant des nominations des parquetiers, le ministre de la justice demeurerait seul compétent pour prononcer à leur encontre des sanctions disciplinaires. Il demeurerait aussi seul compétent pour proposer à la nomination tel ou tel magistrat, l’intervention du Conseil n’étant requise que pour valider – ou non – la proposition faite. Par ailleurs, la réforme ne modifierait en rien la stricte subordination hiérarchique des procureurs au garde des Sceaux, laquelle se traduit en particulier par l’obligation d’exécuter les instructions générales qu’il leur adresse – une prérogative dont les ministres ne se privent guère, multipliant les circulaires de politique pénale toujours plus détaillées et comminatoires.

L’enquête au quotidien : une autonomie théorique, une dépendance pratique

Cette dépendance statutaire se double en outre d’une dépendance fonctionnelle à l’égard de l’institution policière et, partant, du pouvoir exécutif. Certes, les agents et officiers de police judiciaire sont officiellement placés sous la direction du procureur de la République dans la conduite de leurs enquêtes. Mais les services de police et de gendarmerie n’en demeurent pas moins principalement placés sous l’autorité du ministre de l’intérieur, seul compétent pour décider de leur avancement, de leurs mutations et, plus largement, de leurs conditions générales de travail. C’est en particulier le ministère qui décide, seul, de l’affectation des agents à tel ou tel service d’enquête, du nombre d’enquêteurs affectés à tel service et des moyens matériels qui leur sont alloués. Autant de facteurs qui expliquent que, depuis 2008, la Cour européenne des droits de l’homme considère que les procureurs français ne peuvent être regardés comme une autorité judiciaire indépendante.

Cette dépendance fonctionnelle est encore aggravée par la mutation profonde de l’organisation du travail qu’ont connu les magistrats du parquet au tournant du siècle. Depuis la fin des années 1990, la très grande majorité des décisions qu’ils rendent sur le déclenchement de l’action publique, c’est-à-dire sur l’opportunité de poursuivre ou non une personne devant une juridiction répressive et, le cas échéant, le choix de ses modalités (simple convocation, saisine d’un juge d’instruction, comparution immédiate…), sont prises dans l’urgence, sur la base d’un simple compte-rendu téléphonique. Cette approche promue par les autorités comme un « traitement en temps réel [sic] » des procédures a certes eu pour effet de réduire le délai de traitement des dossiers par les magistrats du parquet.

Mais, alors que ces derniers connaissent une surcharge de travail chronique consécutive à l’insuffisance des moyens qui leur sont alloués, elle les rend particulièrement dépendants du compte-rendu de chaque situation faite par l’enquêteur, dont ils n’ont que très rarement le temps de contrôler le travail fait avant de prendre leur décision. Ce mode de traitement est en outre à l’origine de la montée en puissance d’une logique productiviste au sein des tribunaux : il ne s’agit moins de donner à chaque infraction signalée la réponse adaptée que de gérer au mieux les stocks et les flux de dossiers, au risque de confondre justice et précipitation. En contribuant ainsi à la perte de sens du métier, cette évolution est enfin à l’origine d’une indéniable souffrance au travail des magistrats du parquet.

Garantir les libertés face à un pouvoir répressif : le rôle décisif du procureur

Ainsi, ces derniers sont aujourd’hui loin d’être en mesure d’exercer leurs missions en pleine indépendance. Une telle indépendance répondrait pourtant à une exigence démocratique de première importance. Comme l’ont récemment rappelé les chefs de la Cour de cassation à l’occasion de leur audience solennelle, le procureur de la République constitue le premier garant des droits et libertés des citoyens, notamment quand ces derniers sont confrontés au pouvoir répressif.

Dans un contexte politique marqué, en France et en Europe, par la montée d’un autoritarisme se traduisant notamment par la criminalisation de l’opposition politique, conférer aux procureurs un statut plus protecteur permettrait de prévenir plus efficacement le risque de répression abusive. Plus largement, si l’on veut que ce soit la loi – et non la force – qui régisse effectivement les rapports sociaux et que chacun dispose du même degré de protection juridique, il est nécessaire que le ministère public, en tant qu’autorité chargée de demander l’application de la loi au nom de l’ensemble des citoyens, puisse exercer cette mission de façon totalement indépendante et impartiale. Qu’il puisse en particulier poursuivre les personnes indépendamment de leur statut social et de leur position de pouvoir au sein de la société.

Si le parquet national financier a pu sans entrave poursuivre d’anciens chefs d’État et des figures politiques de premier plan, c’est parce qu’il avait acquis, en pratique, une réelle indépendance. Mais qu’en sera-t-il demain si, comme la loi le lui permet, le pouvoir exécutif choisit de s’immiscer dans le cours des affaires qui lui sont confiées ?

À l’image de la rhétorique du gouvernement des juges, l’opposition à l’indépendance du parquet trahit nécessairement la volonté de contrôler le cours de la Justice et, au-delà, de conserver le plus longtemps possible le relatif privilège d’impunité dont ont longtemps bénéficié les classes dirigeantes. À cet égard, il est intéressant d’observer que la réforme du corps judiciaire que le gouvernement néofasciste italien veut aujourd’hui faire adopter par referendum pour remettre en cause le statut des procureurs a pour origine profonde les grands procès ayant régulièrement mis en cause les membres de l’élite dirigeante à partir du début des années 1990. Depuis l’opération « manu pulite » ayant abouti à la condamnation de nombreux politiciens ayant des liens avec la mafia jusqu’à la poursuite de l’ancien ministre de l’intérieur Mateo Salvini pour son refus de laisser débarquer un navire ayant recueilli des réfugiés, en passant bien sûr par les nombreux procès intentés à l’ancien président du conseil Silvio Berlusconi, l’indépendance des parquetiers italiens n’a jamais cessé d’irriter celles et ceux qui considèrent que le principe d’égalité devant la loi ne devrait pas s’appliquer à ceux qui la façonnent. Et c’est précisément pour cela que l’indépendance de leurs homologues français constitue une revendication de toute personne attachée à la construction d’une démocratie pleine et entière.

Vincent Sizaire est magistrat