Même si la dette des administrations publiques locales ne représente que 7,5 % de la dette publique totale, elle s’invite au cœur des débats des élections municipales 2026. Pourquoi les collectivités recourent-elles à la dette ? Pourquoi communiquer à destination des habitants ?

Les bilans des candidats à la réélection ou les programmes des candidats d’opposition valorisent volontiers des impératifs de réduction de l’endettement. Parmi les candidats à la mairie de Paris : Emmanuel Grégoire souhaite « autofinancer les investissements de façon beaucoup plus importante », Rachida Dati explique que « la progression de la dette sera de 0 » et Pierre-Yves Bournazel estime « pouvoir diviser par deux la dette ».

L’injonction est-elle pour autant être une finalité en soi ?

D’abord, les administrations publiques locales (APUL), ce sont 262,9 milliards d’euros de dette, donc seulement 7,5 % des 3 482,2 milliards d’euros de dette des administrations publiques. Ensuite, ce sont surtout 54 % de l’investissement public en France.

Financement de l’investissement

La question n’est-elle pas tant l’endettement, que l’usage qui en est fait ?

Dans une collectivité locale, l’emprunt finance exclusivement l’investissement (équipement, travaux, biens durables), sans qu’il n’ait à être affecté à un projet précis. Globaliser le besoin de financement de la section d’investissement prévue au budget (article L 2331-8 du Code général des collectivités territoriales) ne rend pas toujours explicite l’utilisation de cet endettement.

Les montants en jeu sont conséquents : les investissements publics locaux s’élèvent à 67,9 milliards d’euros pour 2024. Imaginer les financer sur une épargne préalable (c’est-à-dire les autofinancer) est illusoire, d’autant que les placements ne sont pas possibles pour une collectivité (sauf rares exceptions). Toute trésorerie excédentaire doit être déposée au Trésor public et aucune rémunération n’est prévue (article L 1618-2 du Code général des collectivités territoriales).

Contraintes de l’endettement

La dette conduit à une charge de la dette, à savoir à des intérêts payés aux prêteurs, notamment aux établissements de crédit, sur les fonds consentis. Le niveau d’endettement est contraint à une capacité de remboursement, qui, dans le cas d’une commune, correspond largement à sa richesse fiscale. L’appartenance au secteur public n’éloigne pas le risque d’une cessation de paiement : rappelons le cas d’Angoulême en 1990.

En outre, un endettement trop élevé alourdit les conditions de taux d’intérêt. En effet, une situation dégradée éveille l’inquiétude des marchés : les investisseurs acceptent de prêter en échange d’une prime de risque, qui renchérit le taux d’intérêt payé sur la dette. À l’inverse, un endettement modéré conduira à des conditions plus attractives, réduisant la charge de la dette et libérant des marges de manœuvre budgétaires pour l’action publique : moins d’intérêts, c’est plus de services publics.

Il existe un seuil de consentement à l’impôt. Il ne permet pas de financer un bâtiment municipal par des seules recettes fiscales, au cours d’une année donnée. Comme un ménage s’endette pour devenir propriétaire de sa résidence principale, une collectivité empruntera pour construire une école ou une médiathèque, servant le bien commun sur plusieurs générations. Le crédit sera remboursé sur 30 ans pour un bâtiment public qui profitera à plusieurs générations, équilibrant ainsi l’effort sur plusieurs générations également.

Communication politique et communication financière

L’emprunt est forcément une notion abstraite pour l’électeur ; il ne fait pas partie de son quotidien comme la sécurité, le logement ou les mobilités. L’expliquer n’est pas aisé, étant donné la technicité de l’analyse financière du budget des villes, plutôt réservée aux initiés.

La communication politique intègre une communication sur les finances locales, et ce, même hors échéances électorales. On devine qu’on ne communique pas de la même façon avec un bilan flatteur qu’avec une situation dégradée. En France, nous montrons que les régions aux performances les plus solides promeuvent et quantifient leurs actions dans le domaine économique, alors que les régions aux performances plus moyennes adoptent une communication plus institutionnelle, centrée sur le débat démocratique.

Les deux stratégies sont valorisantes pour l’élu en place et s’avèrent gagnantes dans un objectif de réélection.

Impératif de transparence

Au-delà, il semble indispensable de communiquer sur les finances locales, notamment pour informer sur le coût réel des services publics.

Dans une organisation privée, un taux de rendement de l’investissement supérieur au coût du financement serait exigé. Dans le secteur public, l’entrée de la piscine n’est pas tarifée à son juste coût pour des raisons de service public rendu à la population. C’est ainsi qu’une communication de crise s’est développée au moment de l’explosion des prix de l’énergie, à l’automne 2022, débutant dans la presse, se poursuivant par la communication financière de la ville.

Communiquer précise les programmes politiques, mais doit aussi savoir légitimer un financement par l’impôt ou par l’emprunt. Selon la théorie de l’évitement du blâme de Kent Weaver, les citoyens sont plus sensibles aux efforts qu’ils consentent qu’à ce qui leur est offert. Ils identifient bien les prélèvements obligatoires, mais ils évaluent très mal dans quelle mesure les tarifs des services publics sont subventionnés. Le constat justifie le déploiement d’une pédagogie en ce sens.

Ne pas accéder à cet impératif de transparence rompt également le principe même de la démocratie représentative : « La société a droit de demander compte à tout agent public de son administration » dans l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. La campagne électorale en est l’expression première.

Les auteurs ne travaillent pas, ne conseillent pas, ne possèdent pas de parts, ne reçoivent pas de fonds d'une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n'ont déclaré aucune autre affiliation que leur organisme de recherche.

Les menaces, les violences ou les entraves d’accès à l’information sont en hausse, empêchant parfois les journalistes de presse locale de couvrir correctement la campagne pour les élections municipales.

« On vire la presse et on évite de la lire ; comme ça, on vivra mieux ! » Ces propos, prononcés par Christian Poiret, président du conseil départemental du Nord, le 10 janvier 2026, à l’occasion des vœux du maire de Féchain, est un exemple des nombreuses atteintes à la liberté de la presse locale relevées ces derniers mois.

Procédures-bâillons, entraves d’accès à l’information, intimidations verbales ou menaces judiciaires, cyberharcèlements, dénonciations publiques, agressions au cours d’une manifestation, vols ou casses de matériel, violences physiques, retrait ou conditionnement des financements publics, pressions politiques… En 2024, l’Observatoire français des atteintes à la liberté de la presse recensait 91 atteintes au niveau national. Entre 2018 et 2023, plus de 220 incidents liés à la sécurité des journalistes locaux ont été recensés par le Mapping Media Freedom.

Cette tendance est à la hausse, selon le rapport de Reporters sans frontières qui dénonce en outre des menaces de mort, des prises de position publique hostiles estimant que « l’information locale est de plus en plus cadenassée avec des interdictions d’accès à des événements d’intérêt général ou des restrictions d’accès par les forces de l’ordre ». Cette hausse n’est, pour l’heure, pas encore chiffrée précisément.

Des atteintes provenant de personnes ou de groupes détenteurs de l’autorité publique ou de mandats représentatifs

Les agressions récentes sont particulièrement marquantes, notamment parce qu’elles proviennent parfois de personnes détentrices de mandat représentatif ou de l’autorité publique. En octobre 2025, le président de la région Auvergne-Rhône-Alpes Fabrice Pannekoucke traitait Médiacités de « torchon » en plein hémicycle du conseil régional, car le média d’investigation locale avait révélé que son test d’un portail électronique à l’entrée des lycées était illégal.

Le 5 janvier, une cinquantaine d’ostréiculteurs, dont des représentants syndicaux, encagoulés, ont brûlé des pneus, bloqué le portail d’accès aux locaux et insulté des journalistes de Midi libre pendant plusieurs heures, manifestant leur mécontentement à la suite des articles qu’ils jugeaient à charge. Quelques semaines avant, des agriculteurs avaient pris pour cible ce média et ces journalistes dans le cadre d’une manifestation.

Plusieurs élus choisissent délibérément de ne plus communiquer avec les journalistes et préfèrent utiliser les réseaux sociaux ou les outils de communication de leurs institutions. Reporters sans frontières assure qu’« empêcher les journalistes d’avoir accès à des événements ou à des documents d’intérêt public est désormais chose courante en France : une atteinte caractérisée à la liberté de la presse et in fine au droit du public à l’information ».

L’ONG pointe également l’augmentation des procédures-bâillons. Ces poursuites judiciaires disproportionnées, excessives ou déraisonnables, qui visent à faire taire des personnes physiques ou morales, touchent particulièrement les médias d’investigation locale indépendants, tels que Médiacités, Marsactu ou encore Splann !. Elles jouent alors sur le déséquilibre de pouvoir, financier ou politique, pour faire pression sur le média.

Une couverture locale des élections municipales entravée

Cette situation est particulièrement préoccupante dans le contexte des élections municipales où la presse locale demeure un vecteur d’information de premier plan. Alors que la défiance envers les médias progresse, la presse locale est toujours un repère : 63 % des sondés du baromètre de la Croix font confiance aux médias locaux. C’est notamment le rôle d’animateur de débats publics qui est utile en temps de municipales.

Ainsi, l’Est éclair a lancé une consultation citoyenne pour mettre en avant les souhaits des habitants et les faire valoir auprès des candidats. De son côté, le Télégramme a créé une plateforme pour aider le public à se repérer dans les propositions. La Provence, quant à elle, a envoyé une équipe spéciale de journalistes pendant deux mois sur les marchés pour « demander aux habitants ce qu’ils attendent de cette élection municipale ».

Les médias locaux, à l’image de la Provence toujours, travaillent à renforcer le dialogue entre les candidats et les habitants, notamment dans l’espoir de lutter contre l’abstention. Dans le Vaucluse, les Alpes-de-Haute-Provence et les Bouches-du-Rhône, le quotidien régional organise 30 débats pour permettre ce dialogue.

Par ailleurs, les médias indépendants ne cessent d’innover pour lutter contre la désinformation, proposer du « fact-checking » des annonces des candidats et autres formats de vulgarisation des fonctions des mairies, comme le montre un partenariat de Médiacités, Marsactu, le Poulpe, Splann ! et Rue89 Strasbourg.

Maillage du territoire qui s’amenuise : vers des déserts informationnels en France ?

En France, 7 000 journalistes produisent l’information locale (presse quotidienne régionale ou départementale et presse hebdomadaire régionale, télévision locale) alors que les effectifs de la presse départementale ont été réduits de 20 % et ceux de la presse quotidienne régionale (PQR) de 9 % entre 2013 et 2023, selon les chiffres du ministère de la culture et de l’Arcom de janvier 2026.

La presse locale est menacée par la diminution des abonnements, des revenus issus de la publicité, par la non-rémunération des droits voisins par les Gafam, alors que les coûts d’impression et de distribution ne cessent d’augmenter. La bascule numérique et la diversification des activités engagées depuis longtemps, avec plus ou moins de succès, par les médias locaux traditionnels, ne parviennent pas à compenser cette érosion.

La question des déserts informationnels, qui désignent des territoires dans lesquels l’accès à une information fiable et de qualité est insuffisant, commence aussi à se poser en France. Ces deux dernières années, les deux rapports du Centre pour le pluralisme et la liberté dans les médias et de la Fondation Jean-Jaurès sur le sujet ont été clairs : la situation des territoires est fragile mais, pour le moment, aucun désert médiatique n’est recensé.

Pour autant, le maillage territorial s’érode : depuis dix ans, une centaine d’agences locales a disparu, la plupart dans des zones rurales. Ces fermetures, qui se couplent à la diminution du nombre de journalistes ou à la disparition de médias locaux d’investigation, satiriques ou indépendants, sont liées à la forte concentration du secteur.

Cette concentration n’est pas nouvelle, mais elle s’est renforcée ces dix dernières années. À tel point que le Centre pour le pluralisme et la liberté des médias indique dans son rapport de 2024 que le paysage médiatique français est considéré à « risque haut » pour son insuffisance d’infrastructures de médias locaux, la faiblesse de l’indépendance éditoriale et l’insuffisance de son inclusivité sociale. Là encore, les effets de cette concentration sont clairement identifiés : fragilisation de la crédibilité de l’information, biais idéologiques, risques d’autocensure, perte d’indépendance des journalistes et des rédactions, fragilisation économique, renforcement de la crise de confiance des publics.

Pauline Amiel ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d'une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n'a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.

Durant les municipales, les panneaux électoraux fleurissent dans nos communes. Regards francs, promesses locales, slogans calibrés. Et presque toujours, un sourire. Anodin ? Pas vraiment. Derrière cette expression du visage se joue une partition bien plus complexe qu’une simple question d’esthétique. Pour les femmes candidates, sourire est même une exigence politique silencieuse.

En 2016, lors de la convention démocrate, Hillary Clinton est davantage commentée pour son absence supposée de sourire et de chaleur que pour son programme. Quelques années plus tard, Élisabeth Borne, alors Première ministre, est à plusieurs reprises décrite comme « froide » ou « raide ». Dans son livre Vingt Mois à Matignon (2024), elle relate avoir été jugée plus sévèrement qu’un homme sur son attitude. Elle arbore d’ailleurs un franc sourire sur la couverture de son livre. Dans les deux cas, le reproche ne porte pas sur les idées, mais sur l’apparence, l’allure.

L’absence de sourire est donc plus souvent reprochée aux femmes. Mais est-ce que cette attente a un effet électoral ? Autrement dit, est-ce que l’absence de sourire est plus coûteuse électoralement pour une femme que pour un homme ?

Mesurer le sourire des candidats et candidates

Une récente étude menée à partir de plus de 9 000 professions de foi des législatives françaises de 2022 et 2024, met ce phénomène à l’épreuve de la réalité statistique (Lippmann, 2026). Ces professions de foi sont un support d’analyse précieux. En France, chaque électeur et électrice le reçoit avant le scrutin. Il présente à la fois le programme et la photographie du candidat ou de la candidate aux côtés des principaux cadors du parti politiques auxquels ils sont affiliés.

À l’aide d’outils d’intelligence artificielle, les émotions affichées sur les photographies ainsi que la présence ou non d’un sourire ont été mesurées. Près de 80 % des femmes sont classées comme « souriantes » sur leur photo contre moins de 60 % des hommes, soit un écart de 19 points de pourcentage. Les femmes apparaissent donc nettement plus souriantes que leurs homologues masculins.

Ce que coûte un sourire

L’analyse statistique montre également que cette différence n’est pas neutre électoralement. En exploitant les mêmes données issues des législatives de 2022 et 2024, nous avons mesuré l’impact du sourire sur les résultats électoraux en tenant compte de l’âge du candidat, de son parti politique, de sa profession, du département et du type de circonscription, ainsi que du contenu de la profession de foi.

À caractéristiques comparables, les hommes souriants et les femmes souriantes obtiennent environ deux points supplémentaires dans les urnes par rapport aux hommes ne souriant pas. Mais l’asymétrie apparaît chez les candidats qui ne sourient pas : une femme qui ne sourit pas obtient environ deux points de moins qu’un homme ne souriant pas. Pour un homme, sourire est donc un atout. Pour une femme, c’est davantage une condition pour éviter une pénalité.

Pour confirmer ces résultats, nous avons mené une expérience en ligne auprès de 1 000 personnes représentatives de la population française. Nous avons soumis aux participants des paires de photographies de candidats et candidates fictifs générées par intelligence artificielle. Pour chaque candidat fictif, deux versions de la même photographie ont été créées, l’une souriante et l’autre neutre, puis présentées aux participants afin de mesurer l’effet du sourire sur leurs intentions de vote.

À chaque participant, nous avons posé la question : « Si vous deviez choisir entre ces deux candidats, quelle est la probabilité que vous votiez pour le candidat A plutôt que pour le candidat B ? »

Les résultats préliminaires indiquent qu’une expression neutre réduit les intentions de vote pour tous les candidats, mais que cet effet est plus marqué pour les femmes. Ne pas sourire réduit leurs chances d’être choisies d’environ trois points de pourcentage supplémentaires par rapport aux hommes. Ces résultats, cohérents avec l’analyse des professions de foi, font actuellement l’objet d’un article scientifique en cours de rédaction.

La « double contrainte » des femmes en politique

Pourquoi cette injonction au sourire vise-t-elle plus fortement les femmes ? La psychologie a établi que les stéréotypes de genre font des femmes des personnes naturellement chaleureuses, attentives aux autres et peu enclines à l’agressivité, tandis que les hommes seraient associés à la compétitivité, à l’assurance et à la maîtrise émotionnelle. Mais lorsque les femmes accèdent à des positions de pouvoir, ces attentes entrent en tension.

Les femmes font face à une « double contrainte » : en tant que femmes, elles sont attendues sur le registre de la chaleur et de l’empathie alors qu’en tant que responsables politiques, elles doivent incarner l’autorité, la fermeté, qui sont des qualités associées au masculin. Si elles affichent trop de chaleur, elles risquent d’être jugées insuffisamment crédibles ou moins compétentes.

À l’inverse, si elles adoptent les codes de sérieux et de distance, valorisés en politique, elles s’exposent aux critiques de froideur, de « raideur » ou de manque d’empathie, comme l’ont vécu Hillary Clinton ou Élisabeth Borne. Cette double contrainte soulève une question stratégique : faut-il sourire pour être élue, quitte à devoir ensuite recomposer son image une fois en fonction ? Nos données ne permettent pas de répondre à cette question. Elle pointent néanmoins vers un paradoxe : les ressorts de la victoire électorale ne sont pas nécessairement ceux de l’exercice du pouvoir.

Pour les hommes, ce conflit est bien moins marqué. Les stéréotypes qui leur sont associés correspondent d’emblée à ceux liés à l’exercice du pouvoir. Cette concordance leur offre une plus grande liberté émotionnelle. Se montrer chaleureux n’est pas considéré comme une transgression, c’est une simple marque d’accessibilité, qui ne retire rien à leur crédibilité.

À l’inverse, si une femme répond aux attentes de chaleur et d’empathie traditionnellement associées au féminin, elle risque d’être perçue comme moins compétente. Le sourire devient alors un outil d’ajustement qui réduit la tension entre ces exigences contradictoires, une manière de « compenser » l’accès à une fonction de pouvoir encore perçue comme une transgression du rôle féminin. Cette contrainte oblige les femmes à investir davantage dans le contrôle de leur image.

À la charge politique s’ajoute alors une charge émotionnelle, une forme de « taxe invisible » qui représenterait une dépense d’énergie et de ressources que leurs homologues masculins n’ont pas à supporter. Si ce coût émotionnel est bien documenté théoriquement, les enquêtes menées directement auprès de femmes politiques sur ce vécu restent encore rares.

Composer avec les attentes

Face à ces contraintes, les femmes politiques peuvent adopter différentes stratégies. La première est la conformité : afficher chaleur et sourire pour répondre aux attentes genrées, au prix d’un effort supplémentaire. La seconde est la contestation en refusant ces normes et en assumant neutralité ou distance. Mais cette voie est électoralement risquée. Comme le montrent nos données, une candidate qui ne sourit pas s’expose à une pénalité dans les urnes que ses homologues masculins ne subissent pas.

Une troisième stratégie consiste à instrumentaliser ces contraintes. La politiste Frédérique Matonti a montré que le traitement médiatique stéréotypé des femmes politiques peut, dans certains contextes, se retourner en avantage. Dans le cas de Marine Le Pen, ce traitement a contribué à l’humaniser par contraste avec son père, servant ainsi sa stratégie de dédiabolisation du parti.

Un sourire peut sembler anodin. Mais lorsqu’on observe chez qui il est demandé, et à quel moment il est valorisé, alors il devient un révélateur des normes qui encadrent encore l’accès des femmes aux positions de pouvoir. Comprendre ces mécanismes, c’est ouvrir la voie à la réflexion et interroger ce que nous attendons, souvent inconsciemment, de celles et ceux qui nous gouvernent.

Les auteurs ne travaillent pas, ne conseillent pas, ne possèdent pas de parts, ne reçoivent pas de fonds d'une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n'ont déclaré aucune autre affiliation que leur organisme de recherche.

Les femmes occupent aujourd’hui 42,1 % des sièges dans les conseils municipaux. Pourtant, elles restent minoritaires dans les intercommunalités, là où se décident les orientations budgétaires et stratégiques des territoires.

La France affiche une ambition claire en matière d’égalité femmes-hommes en politique. Depuis la loi sur la parité de 2000, les listes électorales dans de nombreuses communes doivent alterner femmes et hommes. Résultat, les conseils municipaux ont profondément changé de visage. Alors qu’en 1995, les femmes ne représentaient qu’environ 21 % des conseillers municipaux, en 2020, elles en représentent 42,1 %. Cette progression confirme l’efficacité des quotas pour transformer la représentation descriptive des assemblées locales). Mais derrière ce progrès visible se cache une réalité plus nuancée. Dans les structures intercommunales, là où se prennent des décisions clés sur les finances locales, l’aménagement du territoire ou le développement économique, les femmes restent nettement sous-représentées.

Notre recherche, fondée sur les données exhaustives des élections municipales de 2020 et sur plus de 64 000 délégués intercommunaux, met en évidence un mécanisme central : les inégalités observées dans les intercommunalités ne naissent pas à ce niveau, elles prolongent celles qui structurent déjà l’accès aux fonctions exécutives municipales.

Les intercommunalités, un lieu de pouvoir discret mais stratégique

Depuis 2014, chaque commune française doit intégrer l’une des 1 254 structures intercommunales, appelées établissements publics de coopération intercommunale. Ils exercent des compétences majeures en matière de fiscalité économique, de transports, de politique de l’habitat, de développement durable ou encore de planification urbaine. Ils constituent un niveau décisif de coordination et de mutualisation de l’action publique locale.

Pourtant, leurs membres ne sont pas élus directement par les citoyens. Ils sont désignés parmi les élus municipaux, selon des règles largement dépendantes de la taille des communes et du nombre de sièges attribués. La majorité des structures intercommunales se situent entre 30 % et 45 % de femmes, et les cas dépassant 50 % restent minoritaires. Cette distribution confirme que la parité n’est pas devenue la norme à l’échelle intercommunale.

Le verrou des postes exécutifs municipaux

Le point clé se situe au niveau des maires et des adjoints. Dans plus de 70 % des communes, l’intercommunalité ne dispose que d’un seul siège. Ce siège est presque systématiquement occupé par le maire. Or les maires demeurent très majoritairement des hommes. Le mécanisme est institutionnellement simple mais politiquement décisif. Lorsque la commune ne dispose que d’un représentant, celui-ci est issu de l’exécutif, le plus souvent le maire. La sous-représentation des femmes à la tête des municipalités se transmet donc directement à l’échelon intercommunal.

Les recherches consacrées à la désignation des maires montrent que cette phase, qui se déroule au sein même du conseil municipal, constitue un véritable point de blocage pour l’accès des femmes aux fonctions exécutives locales. Plus largement, les études sur la sélection des candidats et les carrières politiques mettent en évidence le poids de l’ancienneté, des réseaux partisans et de l’avantage des sortants. Ces mécanismes tendent à consolider la position de ceux déjà en place, le plus souvent des hommes.

Selon nos recherches, lorsque le nombre de sièges augmente, l’écart entre la part de femmes parmi les conseillers municipaux et leur part parmi les postes exécutifs se réduit, mais il ne disparaît pas. À l’échelle nationale, les femmes occupent 35,1 % des sièges intercommunaux, mais seulement 31,7 % des positions les plus stratégiques L’accès au pouvoir exécutif reste plus inégal que l’accès aux sièges ordinaires.

Taille et fragmentation : des effets institutionnels puissants

Tous les territoires ne se ressemblent pas. Nos analyses montrent que la taille démographique des intercommunalités est positivement associée à la présence féminine. Dans les 20 % d’intercommunalités les moins peuplées, la part moyenne de femmes est d’environ 31,6 %. Dans les 20 % les plus peuplées, elle atteint près de 39 %. L’effet est croissant mais non linéaire. La montée en population favorise la représentation féminine, puis l’effet marginal s’atténue dans les plus grandes structures. Ce résultat est cohérent avec les travaux montrant que les systèmes proportionnels et les contextes urbains plus politisés offrent un environnement plus favorable à l’émergence de candidatures féminines. Les grandes intercommunalités regroupent davantage de communes soumises à des règles de parité strictes et à une compétition partisane structurée.

À l’inverse, la fragmentation territoriale pénalise la représentation des femmes. À population équivalente, une intercommunalité composée d’un grand nombre de petites communes présente une proportion plus faible de femmes. La règle du délégué unique renforce mécaniquement le poids des maires, donc celui des hommes. Deux territoires démographiquement comparables peuvent ainsi produire des conseils intercommunaux très différents selon leur degré de fragmentation.

Le poids du statut juridique et du régime fiscal

Le type d’intercommunalité joue également un rôle significatif. Les métropoles atteignent en moyenne plus de 40 % de femmes, tandis que les communautés de communes, plus rurales et plus fragmentées, se situent autour de 34 %. Les structures à fiscalité professionnelle unique affichent une proportion plus élevée de femmes que celles à fiscalité additionnelle.

Ces différences traduisent des effets combinés de taille, d’intégration financière et de structuration institutionnelle. Les environnements plus intégrés tendent à s’accompagner de pratiques politiques plus formalisées et d’une mise en œuvre plus effective des normes de parité.

L’orientation politique : un effet réel mais limité

L’orientation politique a également un impact. Les intercommunalités à majorité de gauche comptent en moyenne davantage de femmes que celles orientées à droite. Ce résultat est cohérent avec la littérature montrant que les partis de gauche soutiennent plus fortement les quotas et les politiques d’égalité.

Cependant, cet effet reste secondaire par rapport aux contraintes institutionnelles. Les différences idéologiques existent, mais elles ne compensent pas les mécanismes structurels liés à la sélection des exécutifs municipaux et à la fragmentation territoriale.

Des assemblées plus paritaires, un pouvoir encore inégal

La France a profondément transformé la composition de ses conseils municipaux au cours des vingt dernières années. Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la loi impose un équilibre entre femmes et hommes sur les listes électorales, ce qui a permis une progression nette de la présence féminine. Mais cette avancée reste incomplète. D’une part, ces obligations ne s’appliquent pas aux communes de moins de 1 000 habitants. D’autre part, elles encadrent la composition des listes, pas l’attribution des fonctions exécutives. Le choix des maires, des adjoints ou des représentants envoyés à l’intercommunalité, notamment lorsqu’il n’y a qu’un seul siège, n’est pas soumis aux mêmes règles. Or ce sont précisément ces fonctions qui concentrent l’essentiel du pouvoir décisionnel.

Ainsi, si les assemblées se sont féminisées, les postes où se prennent les décisions stratégiques demeurent majoritairement occupés par des hommes. La démocratie ne se limite pas à l’équilibre des chiffres. Elle suppose un accès réel et égal aux responsabilités et aux lieux où s’exerce effectivement le pouvoir.

Un enjeu démocratique

Les intercommunalités gèrent des budgets importants et structurent durablement l’action publique locale. Elles façonnent le quotidien des citoyens en matière de mobilité, d’habitat et de développement économique. Leur composition reflète imparfaitement la société qu’elles administrent. Les femmes représentent plus de la moitié de la population et près de la moitié des conseillers municipaux, mais elles restent minoritaires là où se concentrent les leviers exécutifs. Comprendre les mécanismes institutionnels qui produisent ces écarts permet de dépasser les explications culturalistes ou individualisantes. Les règles de désignation, les structures territoriales et les procédures de sélection interne façonnent profondément les trajectoires politiques.

La question n’est donc pas seulement celle de la présence des femmes en politique locale. Elle est celle de leur accès effectif, à égalité, aux positions où s’exerce réellement le pouvoir.

Les auteurs ne travaillent pas, ne conseillent pas, ne possèdent pas de parts, ne reçoivent pas de fonds d'une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n'ont déclaré aucune autre affiliation que leur organisme de recherche.

Faut-il croire à un « nouvel acte » de la décentralisation à la française promis par Sébastien Lecornu ? Depuis quarante ans, la promesse d’une action publique plus lisible et plus efficace se heurte à une réalité complexe et confuse. Et si le problème n’était pas le manque de décentralisation mais le modèle même que la France s’obstine à poursuivre, à rebours de ses voisins européens ?

Depuis un demi-siècle maintenant, les gouvernements successifs annoncent de façon récurrente un « nouvel acte de décentralisation ». Tous reposent sur les deux mêmes intentions : plus de décentralisation, c’est-à-dire davantage de compétences transférées par l’État (loi Raffarin en 2004 par exemple) et plus d’efficacité, par une spécialisation des échelons territoriaux (loi Notre en 2015 notamment). En dépit de cette constance et de résultats peu convaincants, les projets gouvernementaux les plus récents relatifs à la décentralisation affichent la même perspective : il faut transférer les pans de l’action publique qui relèvent encore de l’État (le logement, par exemple) et le faire autour d’un objectif de clarification des rôles de chaque niveau de collectivité.

Et s’il fallait rompre avec cette antienne et viser un autre modèle, en s’inspirant notamment de ce qu’ont fait la plupart de nos voisins européens ?

Une spécialisation illusoire

Rationnaliser tout d’abord. Dès son émergence en 1982, la décentralisation « à la française » repose sur un principe singulièrement daté, celui d’une forme de transposition au territoire du modèle du taylorisme industriel. L’action publique territoriale sera efficace si les différents niveaux de collectivités se spécialisent dans un registre sectoriel : aux régions l’économie, aux départements le social et aux communes l’aménagement. Lisible sur le papier, ce principe se heurte à une réalité où tout le monde est contraint de faire un peu de tout.

Dans une société de plus en plus complexe, il faut agir globalement, réguler les interactions entre ces approches sectorielles. Depuis des décennies, le monde de l’entreprise a abandonné ce mode d’organisation. Dès le toyotisme, la souplesse et la coordination des fonctions ont été mises avant. Depuis, le management par projet privilégie l’organisation en équipes et la « coopétition »u prix assumé de ces fréquents doublons ou redondances tant honnis en matière d’action publique. Il n’y a plus que dans ce domaine de l’action territoriale que la référence à l’ordre et la symétrie du jardin à la française fasse sens pour penser les modes d’organisation collective.

En dépit d’un cadre législatif de plus en plus contraignant (suppression, en 2015, de la clause de compétence générale pour les départements et les régions), aucune collectivité – ou presque – ne respecte ce principe de spécialisation. On ne peut à la fois imposer à telle collectivité de cantonner son intervention aux enjeux sociaux et à telle autre de se limiter aux questions environnementales, alors que dans le même temps, on attend de l’action publique qu’elle intègre étroitement ces deux dimensions de la transition écologique. Le défi de l’action publique contemporaine n’est pas celui de la répartition des rôles mais plutôt celui de la coordination et des synergies entre ses institutions et les autres opérateurs qui y contribuent – entreprises et associations notamment. Parce que, désormais, la délivrance de services collectifs prime sur la construction d’équipements, l’heure est davantage à la régulation de « chaînes de production » des politiques publiques locales qu’à la définition toujours plus fine des champs de compétences respectifs.

Par contrecoup, le législateur a peu à peu été contraint d’abandonner la spécialisation par grands domaines de compétences, tel qu’affichée dans la loi initiale de 1983, pour une spécialisation plus limitée des prestations délivrées : aux régions la fonction d’animation des filières économiques, mais aux intercommunalités les aides à l’immobilier d’entreprises ; aux régions les transports mais aux départements le transport scolaire. Cette sophistication du partage des rôles est contre-productive : on imagine les coûts de coordination générés par cette fuite en avant dans la spécialisation, au nom de la clarification…

Pourquoi un tel acharnement à poursuivre dans une voie sans issue ?

Un argument est généralement avancé : la clarification des rôles entre collectivités permettrait de renforcer le lien entre élus et citoyens. Mais peut-on considérer qu’un élu départemental est jugé au moment des élections cantonales en fonction de sa gestion des archives départementales, compétence dévolue au Conseil départemental depuis 1983 ? En réalité, plus on fragmente et technicise les champs d’intervention des collectivités, plus on les « dépolitise », et on les rabat de fait sur des fonctions assurées par des « agences » (la SNCF, la Caisse d’allocations familiales…). Les collectivités locales sont des institutions politiques, qui s’adressent autant au citoyen qu’à l’usager. Or, l’intérêt du citoyen pour la chose publique passe par l’explicitation de choix politiques globaux sur le territoire qui intègrent ces registres d’action fragmentés.

Ajoutons qu’en dépit des efforts accrus des régions et des départements pour se rendre visibles et valoriser leurs contributions financières, en multipliant les supports de communication, c’est (quasi exclusivement) le maire qui est jugé responsable des différents équipements et services mis en œuvre sur les territoires.

Il est convenu parmi les élus locaux d’invoquer la lisibilité de l’action publique aux yeux du citoyen pour justifier la nécessaire clarification (« qui fait quoi ?) ». Mais l’observation locale montre que les citoyens n’attendent pas qu’on leur rende visible le back office de l’action locale dans sa complexité. Ils sont demandeurs d’un accès et d’une réponse efficaces. Le succès des maisons France Services en constitue une illustration probante. Elles ne prétendent pas réduire la complexité de nos services publics. Elles proposent simplement d’organiser une interface efficace entre chaque citoyen et le maquis bureaucratique.

La clarification par la hiérarchisation ?

En réalité, les législateurs successifs persistent dans cette conception de la clarification des rôles parce qu’ils imaginent pouvoir ainsi préserver la spécificité française, attachée à la référence à l’égalité (ici entre collectivités territoriales) et éviter le chemin suivi par nos voisins – avec des résultats divers – dans la mise en œuvre de leurs processus de décentralisation.

Ailleurs, bien souvent, la mise en ordre du « millefeuille » s’effectue non par la spécialisation, mais par la hiérarchisation. Des formes diverses de leadership régional sont mises en place, principalement incarnées par la détention d’un pouvoir normatif, et donc d’encadrement de l’action des collectivités de rang inférieur. Cette hiérarchisation s’oppose donc radicalement au principe français d’égalité entre collectivités.

Évidemment, la hiérarchisation ne fait pas disparaître les conflits de pouvoirs et les exigences de négociation. Dans la plupart des pays européens, les communes disposent en effet de la clause de compétence générale et exercent une action généraliste. Cela nécessite des ajustements entre leurs actions et celles des régions. Mais ces transactions s’inscrivent dans un cadre politique reconnu qui fixe, en quelque sorte, les limites de ces négociations. Ainsi en Allemagne, ce sont les Länder qui établissent les champs de compétences des communes. Clarification des rôles (via la hiérarchisation des fonctions) et coopération deviennent alors les maîtres mots d’une organisation pluraliste de l’action publique territoriale.

Cette perspective devrait passer par une révision constitutionnelle pour mettre fin au principe de « non-tutelle d’une collectivité sur une autre ». Cela signifierait une évolution vers un modèle plus fédéral éloigné du jacobinisme français, qui conforterait les échelons intermédiaires, notamment les régions. Avec l’atout que constitue le changement de taille de ces dernières, n’est-il pas temps d’engager ce débat ?

Daniel Behar ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d'une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n'a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.