La part du plan de relance dévolue au secteur de la santé n'était déjà pas très grande : 6 milliards d'euros pour le Ségur de la santé, auxquels s'ajoutent quelques millions par ci par là dans des programmes budgétaires distincts. Un peu moins de 200 millions étaient ainsi prévus dans la mission budgétaire « Plan de relance » pour créer 16 000 places dans les instituts de formation des métiers du soin. S'y ajoutaient des investissements dans le cadre du 4e Programme d'investissements d'avenir (PIA4) dont le montant demeure inconnu. Peu d'investissements annoncés donc…. Et extrêmement peu d'argent investi après trois ans de déploiement.

Des enveloppes sous-calibrées

Du 25 mai au 10 juillet 2020, le Premier ministre Edouard Philippe, le ministre des Solidarités et de la Santé Olivier Véran et les représentants syndicaux et professionnels du monde de la santé se réunissent dans le cadre d'une grande consultation visant à répondre aux difficultés hospitalières révélées par la crise sanitaire. Quelques jours plus tard, les accords du « Ségur de la santé » sont signés. Le gouvernement s'y engage notamment à verser 8,2 milliards d'euros par an pour revaloriser les métiers des établissements de santé et des Ehpad et 19 milliards d'euros d'ici 2026 pour investir dans le système de santé, améliorer la prise en charge des patients et le quotidien des soignants (rénovations, ouvertures/réouvertures de lits, transition écologique). Sur ces 19 milliards, 6 seront finalement pris en charge par le plan de relance.

Ces financements sont censés répondre à trois objectifs distincts. La plus grosse enveloppe, de 2,5 milliards d'euros, est destinée au fonctionnement quotidien des services hospitaliers et à la transformation du système de santé, notamment pour des actions de rénovation, de construction et pour développer la médecine ambulatoire. Pour les établissements médico-sociaux, en particulier les Ehpad, 1,5 milliards doivent être investis pour des projets de rénovation, d'équipement et de création de places. Les 2 milliards restants doivent permettre d'encourager la numérisation des outils de santé, notamment avec le lancement en janvier 2022 de l'Espace numérique de santé (ENS). Ce dernier outil permet aux médecins d'accéder rapidement à l'historique médical de leurs patients, ce qui évite de prescrire des examens inutiles ou redondants et facilite les diagnostics. Ces fonds sont pris en charge par le plan de relance européen NextGenerationEU, dont les paiements peuvent s'échelonner jusqu'en 2026. En 2023, la France avait reçu un peu plus de 3,8 milliards de subventions européennes pour ce volet Ségur, qu'elle a directement reversés à la Sécurité sociale.

Le Ségur visait à compenser un sous-investissement chronique dans le secteur de la santé. En 2009, 6,7 milliards d'euros avaient été investis dans les hôpitaux publics, soit un taux d'investissement de 10,9 % par rapport aux recettes des établissements. Les dix années qui ont suivi, ce chiffre n'a cessé de diminuer, pour atteindre 3,8 milliards d'euros en 2019, soit 4,7 % des recettes, d'après les données de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees). En cumulé sur 10 ans, cela représente plus de 20 milliards d'euros d'investissements non réalisés. Rapportés à ces chiffres, les 2,5 milliards d'investissement prévus pour l'hôpital dans le cadre du volet Ségur du plan de relance semblent bien faibles.

Pour Laurence Hartmann, maître de conférence au Conservatoire national des arts et métiers en économie de la santé, ce sous-investissement est étroitement lié à l'introduction en 2004 de la tarification à l'activité. Avec ce mode de financement, les établissements de santé reçoivent un paiement de l'Assurance maladie pour chacune des prestations fournies, en fonction d'une grille tarifaire établie par type de pathologie. Tous ces versements doivent respecter l'Ondam (l'objectif national de dépenses d'assurance maladie) voté chaque année par le Parlement et qui fixe un montant à ne pas dépasser. « La tarification à l'activité, telle qu'elle a été mise en place, répondait à une logique totalement budgétaire et déconnectée de la réalité hospitalière, analyse Laurence Hartmann. Les tarifs n'étaient pas fixés en cohérence avec les coûts réels et ils ont été baissés par la suite pour respecter l'enveloppe de l'Ondam. Les directeurs d'hôpitaux se sont retrouvés avec des déficits budgétaires chroniques, qu'ils ont essayé de combler en traitant plus de patients, en recherchant plus de productivité… et en réduisant leurs investissements. Ce qui a conduit à la dégradation hospitalière que l'on connaît aujourd'hui. » Pour l'économiste de la santé, les investissements prévus dans le cadre du plan de relance sont essentiels, mais leurs effets risquent d'être limités si la tarification à l'activité n'est pas rénovée, notamment pour prendre en compte la qualité des soins et fixer des tarifs plus cohérents.

Du côté des Ehpad, la situation est tout aussi problématique. En mars 2019, le rapport « Grand âge et autonomie » remis par le président du Haut Conseil du financement de la protection sociale de l'époque, Dominique Libault, alertait sur la vétusté du parc immobilier des Ehpad. Un quart de l'offre n'avait pas connu de rénovation depuis plus de 25 ans, ce qui représentait un besoin d'investissement de 15 milliards d'euros sur dix ans. Là encore, les 1,5 milliards prévus dans le plan de relance jusqu'en 2024 paraissent sous-calibrés.

Retards dans les investissements

Au 31 mars 2023, près de 1700 établissements de santé avaient reçu au moins un versement au titre de la dotation « investissements du quotidien », pour un total de 395 millions d'euros, contre 1,5 milliard prévu. D'après le projet de loi de finances de la Sécurité sociale pour 2024, les investissements courants ont augmenté de 13 % en volume en 2021 et le taux de vétusté des équipements s'est infléchi pour la première fois depuis 2013. En ce qui concerne les investissements dits « structurants », supérieurs à 20 millions d'euros, aucune information sur les montants investis n'est disponible.

Un peu plus de 3000 places ont été construites ou rénovées dans les Ehpad à fin 2022, d'après le document d'exécution budgétaire relatif à cette année. On ne connaît cependant pas le montant investi pour cette mesure. Le plan de relance s'était fixé une cible de 36 000 places d'ici 2026, un objectif finalement rabaissé à 32 200 lors d'une réunion du conseil « affaires économiques et financières » de la Commission européenne, le 14 juillet 2023, « pour prendre en compte les réalités économiques nouvelles depuis l'adoption du plan initial en 2021 », entre autres « le contexte inflationniste lié au conflit russo-ukrainien » et « la désorganisation de la chaîne de production ».

Le comité d'évaluation du plan de relance ne s'est pas spécifiquement penché sur les investissements dans la santé. Contacté, il nous a indiqué qu'il n'avait pas reçu de données précises concernant les montants dépensés dans le cadre du Ségur, mais nous a précisé que les investissements avaient pris du retard et que les projets n'avaient quasi pas été déployés.

Des dépenses disséminées

Pour faire face à la pénurie de médecins et de professionnels de santé, le programme budgétaire « Plan de relance » prévoyait de consacrer 183 millions d'euros pour créer 16 000 places supplémentaires dans les formations sanitaires et sociales. Avec 152 millions d'euros d'investissements réalisés, ces places ont bel et bien été créées, d'après les statistiques de la Drees. En 2020, environ 135 000 places étaient financées dans les formations en santé, 53 000 dans celles du social. Elles étaient respectivement 150 000 et 55 000 en 2022, soit 18 000 places supplémentaires financées au total. Mais la même année, plus de 4000 étudiants dans les formations du social interrompaient leur cursus, et 13 600 dans le secteur de la santé.

« Le taux d'abandon dans ces formations a grandement augmenté, entre 15 à 20 % des étudiants interrompent leurs études aujourd'hui, relève Laurence Hartmann. Alors que les métiers de la santé sont les plus demandés sur Parcoursup, nous n'arrivons pas à former le personnel prévu en termes d'ouverture de places. Les étudiants sont éprouvés par leurs stages, par la réalité du quotidien, ils sont parfois livrés à eux mêmes, ce qui conduit à une qualité de vie très dégradée. Sans parler des salaires, qui ne sont pas du tout attractifs. » D'après le dernier panorama de la santé de l'OCDE, la rémunération des infirmiers en France en 2021 se situe au niveau du salaire moyen du pays. Au Chili, au Costa Rica et au Mexique, en tête du classement, la rémunération des infirmiers est au moins 70 % supérieure au salaire moyen. La France se situe à la 29e place sur 35 dans ce classement.

La santé est également présente au sein du 4e Programme d'investissement d'avenir (PIA4) en tant que « secteur stratégique », avec les technologies numériques, la culture, l'éducation, ou encore les capacités industrielles. Le PIA4 est censé encourager les innovations dans ces différents domaines, en soutenant des entreprises, des laboratoires et des collectivités. Pour la santé, il a pour objectif d'accélérer le développement de marchés clés tels que la bioproduction ou la santé digitale.

Problème : on ne sait ni quels sont les montants initialement prévus pour chacun de ces domaines, ni ce qui a été effectivement dépensé. « France relance constitue une réelle opportunité, reconnaît Frédéric Bizard, économiste de la santé et président-fondateur d'Institut Santé, un centre de recherche dédié à la refondation du système de santé français. Est-ce qu'on est en train de la saisir de la bonne façon ? J'aimerais disposer d'éléments pour le dire. Ces milliards d'argent public constituent les graines de l'investissement, mais ils ne seront pas suffisants pour amorcer une transition globale, écologique, numérique, épidémiologique et démographique. Aujourd'hui, il n'y a encore aucune stratégie de santé, et aucun pilote dans l'avion. »

À la crise majeure du secteur de la santé, le plan de relance n'apporte que des réponses parcellaires et limitées. La réponse structurelle et valable sur le temps long, elle, se fait toujours attendre.

Pauline Gensel

Le 14 juillet 2020, face à Léa Salamé et Gilles Bouleau, Emmanuel Macron évoquait pour la première fois le plan de relance post-Covid : 100 milliards d'euros pour « faire la relance industrielle, écologique, locale, culturelle et éducative » et « bâtir un pays différent d'ici à 10 ans », d'après les mots du président de la République. À l'opposé de ce qui s'était fait selon lui pendant 30 ans, « parce qu'on était dans les divisions, parce qu'on était peut-être dans des politiques qui souvent étaient trop lentes, dont on ne percevait pas les résultats », Emmanuel Macron voulait donner « un monde à voir ». À l'Observatoire des multinationales, nous avons tenté de le « voir », ce fameux monde donné par le plan de relance. Et face à une myriade de dispositifs dispatchés dans des programmes budgétaires différents et pour lesquels les données manquent, nous avons bien bataillé.

Au départ, le plan semble plutôt simple. Un chiffre rond, 100 milliards d'euros. Deux objectifs : assurer la relance de l'activité et transformer l'économie. Trois volets, dotés d'environ 30 milliards d'euros chacun : Écologie, Compétitivité, Cohésion. Cela se complique dès que l'on essaie de creuser plus loin, notamment d'un point de vue budgétaire. Il existe bien un document spécifique, la « Mission plan de relance », qui a pour but d'isoler les crédits alloués au programme et de ne pas créer de confusion avec le budget courant de l'État. Mais il ne comptabilise qu'environ 40 milliards sur les 100 prévus. Les 60 milliards restants se répartissent entre le 4e Programme d'investissements d'avenir ou PIA4 (11 milliards d'euros), la baisse des impôts de production (20 milliards), les administrations de Sécurité sociale (9 milliards, entre l'Unédic, la Caisse nationale d'allocations familiales et les investissements publics dans le cadre du Ségur de la Santé), la Banque des territoires (3 milliards), Bpifrance (2 milliards), et d'« autres vecteurs budgétaires » (19 milliards). Il n'existe aucune liste exhaustive, actualisée et partagée qui rassemblerait l'ensemble des mesures du plan de relance et leur exécution. Difficile donc d'avoir une vision d'ensemble.

Même au sein de chacun des volets budgétaires, la confusion règne. Dans le Programme d'investissement d'avenir, doté de 20 milliards d'euros au total, les 11 milliards venus du plan de relance rassemblent des investissements en recherche et développement, en soutien aux universités, écoles, organismes de recherche et de transfert de technologies, dans des « secteurs d'avenir stratégiques » (cybersécurité, technologies quantiques, biotechnologies, secteur culturel), ainsi que des innovations en faveur de la transition écologique. Mais depuis 2022, ces 11 milliards s'inscrivent également dans les 54 milliards de France 2030, le plan d'investissement dédié à l'innovation lancé en octobre 2021 (lire France 2030 : 34 milliards d'euros pour qui et pour quoi ?. Cette triple labellisation - France relance, PIA4, France 2030 - apporte encore plus de flou : impossible d'identifier précisément les financements issus de chacun des programmes. L'objectif de développer une filière hydrogène compétitive, l'une des priorités du PIA4 et de France Relance, est ainsi repris dans France 2030, sans que l'on sache quels montants ont déjà été dépensés et continuent d'être assurés par le plan de relance, et quels financements viennent directement de France 2030.

Transferts opaques

Les crédits du plan de relance se mélangent parfois aussi avec ceux du budget courant de l'État, malgré la volonté affichée de distinguer les deux dans des programmes budgétaires distincts. Un même dispositif peut être en partie pris en charge par France Relance, en partie par le budget ordinaire, sans que l'on sache précisément qui dépense quoi. C'est notamment le cas pour l'aide à l'apprentissage, rehaussée dans le cadre du plan de relance : alors que les employeurs touchaient auparavant 4125 euros la première année, puis 2000 la deuxième, ils perçoivent 5000 euros par an en 2021 et 2022 s'ils embauchent un apprenti mineur, 8000 s'il est majeur. Au départ, le plan de relance devait financer seulement la différence, le budget classique prenant en charge le financement de base. Mais la distinction s'est révélée impossible à gérer d'un point de vue budgétaire. La délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle a donc décidé de comptabiliser l'ensemble des dépenses pour l'aide à l'apprentissage sur le budget du plan de relance. Résultat : une explosion des crédits dépensés sur ce volet en 2021 et 2022. Alors que les projets de loi de finances prévoyaient un peu moins de 4 milliards d'euros de crédits pour la mesure dans le cadre de la relance, 8,2 milliards d'euros ont été comptabilisés. Or, une grande partie de ces dépenses aurait dû s'inscrire dans le budget général.

À l'inverse, d'autres crédits prévus pour la relance ont été basculés vers les missions ordinaires du budget de l'État, pour des programmes liés à l'aménagement du territoire, à l'emploi, à la recherche dans le domaine de l'énergie et des mobilités durables, à la conduite des politiques de l'intérieur, à l'agriculture ou, plus étonnant encore… à la police et à la gendarmerie nationale, pour financer des opérations de construction décidées avant la crise sanitaire ou encore pour l'habillement et les équipements individuels de la police nationale – y compris pour le maintien de l'ordre. « Certains ont qualifié ça de jeu de Bonneteau [jeu d'argent consistant à retrouver une carte parmi trois, ou une balle sous trois gobelets, ndlr], dans la mesure où l'on prend d'un côté pour dépenser d'un autre, explique Nadine Levratto, économiste et directrice de recherche au CNRS à l'unité de sciences économiques « EconomiX ». Le plan d'urgence sanitaire avait déjà fonctionné sur ces bases, la direction du budget est assez coutumière de la réallocation de fonds existants au sein d'enveloppes avec de nouveaux intitulés. »

Les transferts ont également eu lieu au sein même du programme budgétaire du plan de relance, entre les différentes mesures. La hausse des dépenses pour l'aide à l'apprentissage a ainsi été en partie financée par des prélèvements sur l'activité partielle de longue durée, la rémunération des stagiaires adultes de la formation professionnelle, la formation des salariés en activité partielle… Des redéploiements de crédits insuffisamment documentés d'après un rapport de la Cour des comptes sur la mission budgétaire du plan de relance de 2022 : « Faute d'indicateurs de suivi et d'impact adaptés, il n'est pas établi que les redéploiements ainsi effectués aient bénéficié aux mesures ayant l'impact économique ou social le plus élevé […] Ces choix de gestion doivent pouvoir être précisément retracés et expliqués, au vu des masses budgétaires en jeu et du changement de nature des mesures financées par le plan qui résulte de ces redéploiements. » La Cour ajoute que sans ces éléments, toute analyse du plan de relance ne peut être qu'incomplète.

Relance ou recyclage budgétaire ?

Si le plan de relance comporte des mesures nouvelles, comme l'aide au développement de la filière hydrogène, les fonds pour la transformation des friches urbaines et industrielles ou les aides à l'embauche des jeunes, il a surtout permis de consolider des dispositifs déjà existants ou de lancer des projets qui étaient déjà dans les tuyaux avant la crise sanitaire. C'est ce que pointait du doigt la commission des finances du Sénat en novembre 2020, par le biais de son rapporteur Jean-François Husson : « Si le rapporteur spécial ne peut que partager le souci de lutte contre le « décrochage » scolaire, il juge néanmoins opportuniste l'intégration dans le champ de la mission « Plan de relance » de la traduction budgétaire d'une obligation législative posée antérieurement et s'inscrivant dans le cadre d'une stratégie pluriannuelle et interministérielle déjà existante. »

La lutte contre le décrochage scolaire, avec le dispositif « promo-16-18 : la route des possibles », s'inscrit en effet dans la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté présentée par le président de la République... en 2018. Parmi les autres mesures reprises dans le plan de relance, MaPrimeRénov', qui avait été lancée le 1er janvier 2020 et qui ne concernait alors que les ménages les plus modestes. Elle a été étendue à cette occasion aux revenus supérieurs, aux copropriétés et aux propriétaires bailleurs.

Figurent aussi dans le plan de relance de nombreuses mesures qui auraient dû s'inscrire dans les budgets traditionnels des ministères. Un plan de lutte contre les captures accidentelles de cétacés, la création de places supplémentaires pour les néo-bacheliers, l'achat de drones de surveillance maritime ou de 12 nouveaux hélicoptères pour la gendarmerie nationale et pour la sécurité civile… Difficile de saisir le lien entre ces dispositifs et la reprise de l'activité économique. Citons également les subventions versées au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et au Centre national d'études spatiales (CNES) pour la recherche duale (civile et militaire), habituellement pris en charge par le ministère des Armées, qui ont été basculés en totalité vers la mission relance. Résultat : 290 millions d'euros en moins dans le budget courant, parce que pris en charge par le plan de relance.

Ces petites manipulations semblent être passés entre les mailles des différentes instances chargées d'évaluer la mise en œuvre du plan. En plus du comité de pilotage et du secrétariat général au plan de relance, un comité d'évaluation, sous l'autorité du Premier ministre, a été chargé de réaliser une étude indépendante de l'impact socio-économique et environnemental de France Relance à partir de 2021. Il a rendu son rapport final en janvier 2024, dans lequel il conclut que le plan de relance est responsable d' « une partie du dynamisme de l'emploi depuis 2020 » et d' « effets favorables » concernant la réduction des émissions de CO2. « Nous avons tenté de voir s'il y avait des blocages dans les canaux de financement, car avant de savoir si la pelouse a bien été arrosée, il faut savoir si le tuyau était bouché ou non, indique Xavier Timbeau, directeur de l'OFCE qui a travaillé sur le volet macroéconomique du rapport. Et nous avons observé qu'il n'y avait pas de blocage majeur dans le processus de transmission. »

Un suivi lacunaire

Autre instance d'évaluation : le secrétariat général au plan de relance, qui gère notamment le suivi de l'avancement des mesures, en partie rendu public via le « tableau de bord » de la relance. L'outil présente des informations sur la progression d'une trentaine de dispositifs « afin de garantir une transparence sur la mise en œuvre de France Relance », d'après son site internet. Une transparence qui se limite donc à 25 mesures. Pour les autres, les données sont conservées dans l'outil « Pilote relance » du secrétariat général et ne sont pas accessibles au public. Qui plus est, tous les dispositifs n'ont pas forcément de cible établie et certains objectifs semblent mal calibrés, trop ou pas assez ambitieux. Pour la prime exceptionnelle à l'apprentissage, le gouvernement avait fixé une cible de 388 900 contrats conclus au 31 décembre 2023. En novembre 2021, plus d'un million de contrats avaient déjà été enregistrés.

D'un point de vue budgétaire, les données concernant les sommes dépensées par l'État dans le cadre du plan sont elles aussi très limitées. Car les crédits marqués comme « dépensés » ne renseignent pas sur le réel financement des mesures. Bien souvent, l'argent est versé à des opérateurs de l'État, organismes publics ou collectivités territoriales, qui gèrent la mise en œuvre de certaines mesures et attribuent ensuite les fonds aux bénéficiaires finaux – entreprises, ménages, associations… Dans ses deux rapports sur l'exécution budgétaire de la mission plan de relance, en 2021 et 2022, la Cour des comptes recommandait donc de mettre en place un dispositif de suivi des crédits et de leur utilisation sur le terrain. Sans succès. Un travail de reporting a bien été amorcé par la Direction générale des finances publiques à partir d'avril 2021, mais il y a été mis fin en septembre 2022, « du fait de son caractère chronophage et de son absence déclarée d'impact sur le pilotage des crédits de la mission », d'après le rapport de la Cour des comptes de 2022. Trois ans après le lancement du plan, il n'existe donc toujours aucune centralisation des données et des dépenses des opérateurs de l'État.

Absence de transparence

Impossible donc de savoir qui a le plus profité de France Relance ni de connaître les montants effectivement versés. Même le comité d'évaluation du plan de relance n'a pas eu accès à ses données. « Le degré de concentration des aides aurait pu être un renseignement important pour nous, pour en connaître l'efficacité, remarque Aurélien Saussay, professeur assistant d'économie de l'environnement au Grantham Research Institute de la London School of Economics. Par exemple, pour savoir s'il est plus optimal, en terme d'emploi, de donner de l'argent à des grosses ou des petites entreprises. Mais pour l'instant, ces données sont restées à Bercy. Et nous ne pouvons évaluer que ce que l'on observe. »

Pourtant, un amendement du Parlement européen de février 2023 oblige les pays membres à publier la liste des 100 premiers bénéficiaires finaux de leurs plans de relance respectifs, en open data. Un rapport de la Commission européenne sur la mise en œuvre du plan européen publié en septembre 2023 notait que 11 pays ne s'étaient toujours pas exécutés, parmi lesquels la France. Deux mois plus tard, le député (PS) Dominique Potier dépose une question écrite sur ce sujet, interrogeant le ministre de l'Économie Bruno Le Maire sur « les mesures qu'envisage de prendre le Gouvernement pour se mettre en conformité avec les obligations de transparence liées au plan de relance européen ». « Je voulais savoir quels étaient les critères d'attribution des crédits relance et qui en avait bénéficié, s'il s'agissait d'entreprises en très bonne santé ou au contraire qui avaient besoin d'être confortées. Connaître aussi l'efficacité de ces dépenses par rapport aux objectifs du plan : la reconsolidation économique et la transition écologique. Mais je n'ai pas eu de réponse. » Contacté, le ministère de l'Économie ne nous a pas répondu non plus.

La France a finalement rempli son obligation de transparence en décembre 2023 mais avec une liste pour le moins opaque. Elle répertorie principalement les opérateurs de l'État ou les collectivités qui ont reçu de l'argent du plan de relance, autrement dit les intermédiaires qui reversent ensuite les crédits à des bénéficiaires finaux. Les trois premiers acteurs sur la liste sont ainsi l'Agence de services et de paiement (plus de 15 milliards d'euros versés), Bpifrance (près d'1,8 milliard) et l'Agence nationale de l'habitat (environ 1,4 milliard). Contactés pour obtenir plus d'informations sur les organismes à qui ils ont reversé ces crédits, ils n'ont pas répondu à nos sollicitations. « On ne sait pas trop si c'est de l'incompétence ou de la malhonnêteté, je penche plutôt pour la première option, ironise Kevin Gernier, chargé de plaidoyer pour Transparency International France, qui a travaillé sur la transparence du plan de relance. La réalité, c'est que l'État français n'a même pas les moyens en interne de savoir où va son argent tellement il est démembré en de multiples opérateurs. Les collectivités territoriales font beaucoup mieux : on a aujourd'hui plus de connaissances sur les 500 euros de subvention versés à l'association de pétanque d'une commune que des milliers, millions ou milliards d'euros qui sont versés aux entreprises. »

Elles semblent loin, les annonces du président de la République qui s'exprimait lors du sommet des chefs d'État membres du partenariat pour un gouvernement ouvert, une initiative internationale qui promeut la transparence de l'action publique. Le 24 septembre 2020, il y revenait à propos du plan de relance qu'il avait annoncé deux mois auparavant et affichait sa volonté de « reconstruire mieux », de concevoir « une meilleure version de la démocratie : plus ouverte, plus inclusive, avec les citoyens au centre ». Et il appelait les chefs d'État à s'engager dans leurs plans de relance respectifs : « Nous devons [...] veiller à ce que tous les plans de relance soient disponibles en open data, permettant aux citoyens de suivre le cheminement de l'argent, ainsi que d'empêcher l'inefficacité et même la corruption. Et je pense que c'est absolument essentiel. »

Pauline Gensel

Il y a presque quatre ans, en pleine épidémie de Covid-19, Emmanuel Macron annonçait en fanfare un grand « plan de relance » à 100 milliards d'euros, abondé par des fonds européens.

À l'époque, l'Observatoire des multinationales alertait sur le risque que ces sommes apparemment conséquentes ne changent pas grand chose à nos enjeux sociaux, écologiques ou industriels, et finissent surtout dans les coffres des grandes entreprises - qui bénéficiaient déjà d'aides publiques massives encore augmentées sous prétexte de crise sanitaire (voir notre initiative Allô Bercy).

Alors que le président de la République vient, sur fond de campagne pour les élections européennes, d'en appeler à un nouveau « choc d'investissement public » pour restaurer la compétitivité européenne, c'est le moment de faire le bilan.

Les 100 milliards annoncés en 2020 ont-ils effectivement été dépensés ?

Fin novembre 2023, 72,8 milliards d'euros ont été décaissés par l'État, d'après les données de la direction du Budget transmises au comité d'évaluation du plan de relance. Ce montant correspond aux crédits de paiement effectivement versés à différents acteurs (agences de l'État, organismes de sécurité sociale, collectivités, entreprises, etc.). Il est possible que certaines entités n'aient pas encore reversé tout ou partie de ces fonds.

Les crédits de paiement sont à distinguer des autorisations d'engagement, l'enveloppe que l'État s'est juridiquement engagé à débourser sur plusieurs années. Fin 2022, 89 milliards étaient ainsi engagés, contre les 100 initialement prévus. En novembre 2023, 7 des 100 milliards du plan de relance n'avaient toujours pas fait l'objet d'engagements.

La distribution des fonds a-t-elle été transparente ? En connaît-on les bénéficiaires finaux ?

Transparency International France s'est penchée sur la transparence du plan de relance et a pu constater, tout comme nous l'avons fait (lire France relance : un plan opaque, un bilan impossible), qu'elle était lacunaire. L'ONG a obtenu un rendez-vous en juin 2022 avec le Secrétaire général au plan de relance de l'époque, Vincent Menuet – aujourd'hui lobbyiste pour Suez. « Il nous a fait comprendre que son objectif, c'était que les entreprises qui aient droit à de l'argent public le touchent et qu'elles évitent la faillite, raconte Kevin Gernier, chargé de plaidoyer pour Transparency International sur les questions de lobbying et de transparence de l'action publique. Mais il ne savait pas quelles entreprises avaient touché quoi. En 2021-2022, il y avait urgence et Bercy cherchait à tout prix à écouler ces énormes enveloppes. Forcément, quand on va aussi vite, cela se fait au détriment de la transparence. »

Le 27 février 2023, le Parlement européen a voté un amendement censé apporter plus de transparence aux différents plans de relance nationaux. Les États membres doivent désormais publier la liste des « cent bénéficiaires finaux qui reçoivent le montant de financement le plus élevé » dans le cadre de crédits européens. Cette liste doit être facilement accessible, en open data, et actualisée deux fois par an. La France s'est en partie conformée à cette obligation en décembre 2023. En partie, parce qu'elle ne donne pas les bénéficiaires finaux de son plan de relance, mais liste essentiellement des opérateurs de l'État, soit différentes instances intermédiaires qui redistribuent les financements par la suite. On trouve ainsi, comme premiers bénéficiaires dans la liste française, l'Agence de services et de paiement, organisme qui centralise des versements pour la mise en place de politiques publiques, suivie de Bpifrance et de l'Agence nationale de l'habitat. Impossible pour l'heure d'obtenir des données sur les bénéficiaires finaux du plan, qui restent entre les mains de Bercy.

Lire aussi France relance : un plan opaque, un bilan impossible

Quelles sont les plus grosses lignes de dépense incluses dans le plan ?

À son lancement, ce sont les 20 milliards d'euros de baisse d'impôts de production qui devaient constituer la ligne de dépense la plus importante du plan de relance – et la promesse a été tenue. Ils étaient suivi des mesures en faveur de la sauvegarde de l'emploi (7,6 milliards d'euros), des investissements en santé dans le cadre du Ségur de la santé (6 milliards), des crédits versés en soutien aux collectivités territoriales (5,2 milliards) et au secteur ferroviaire (4,7 milliards), et des dépenses pour la rénovation énergétique des bâtiments publics (4 milliards). Fin novembre 2023, les dépenses dans le cadre du Ségur de la santé et celles dédiées à la rénovation énergétique sont bien en deçà de ce qui avait été annoncé.

Y a-t-il des programmes où les dépenses ont été supérieures à ce qui était prévu ?

Au fur et à mesure du temps, le plan a été recalibré, certaines mesures n'obtenant pas le succès escompté et d'autres nécessitant au contraire des investissements supplémentaires. L'augmentation la plus spectaculaire est celle du fonds dédié à l'aide à l'apprentissage et aux contrats de professionnalisation pour les jeunes, qui a nécessité 5,54 milliards d'euros en plus des 2,7 milliards initialement prévus - principalement parce que le dispositif, qui devait être financé en partie par le budget général, a été basculé entièrement sur le plan de relance.

Quelles sont, à l'inverse, les programmes où les dépenses annoncées ne se sont pas matérialisées ?

Plusieurs dispositifs présentent des niveaux de sous-dépense très importants. Le 4e Programme d'investissement d'avenir (PIA4), doté de 11 milliards d'euros dans le cadre du plan de relance, n'a donné lieu qu'à 2,8 milliards de dépenses.

Pour le volet relance du Ségur de la santé, qui prévoyait 6 milliards d'euros d'investissements, les données ne sont aujourd'hui pas accessibles et le comité d'évaluation n'y a d'ailleurs pas eu accès. On sait seulement que 1,9 milliards d'euros sont venus abonder le budget des organismes de sécurité sociale, sans précision sur la nature des dépenses. Mais d'après une source au sein du comité d'évaluation, le ministère de l'Economie et des Finances n'aurait dépensé qu'une infime partie des financements.

La rénovation énergétique des bâtiments publics (administrations, collectivités locales, lycées, infrastructures sportives) a donné lieu à 1,7 milliard d'euros de dépenses entre 2021 et 2022, contre 4 milliards initialement prévus, du fait de difficultés dans l'approvisionnement et la livraison de matières premières, de l'inflation et d'« une tendance structurelle à la sous-consommation observée sur l'ensemble des dotations de soutien à l'investissement », d'après les rapports budgétaires « plan de relance » pour ces deux années. Le comité d'évaluation du plan note que la baisse moyenne de la consommation énergétique des bâtiments rénovés serait de 42 % pour les projets des collectivités locales, 37 % pour ceux de l'État. Mais étant donné que ces rénovations ne concernent qu'une part très faible de l'immobilier public, elles sont « insuffisantes pour atteindre les objectifs fixés par la loi Elan de -40 % à l'horizon 2030 sur l'ensemble du parc tertiaire ». Le projet de loi de finances 2024 prévoit d'investir encore 374 millions d'euros dans la rénovation énergétique des bâtiments de l'État, 296 millions dans celle des collectivités territoriales.

D'autres dispositifs ont également été revus à la baisse. Celui dédié à l'activité partielle a par exemple été réduit de 2 milliards, la reprise de l'activité économique post-Covid rendant ce dispositif caduc.

Sait-on quelle proportion du plan de relance a bénéficié directement aux entreprises ?

Au moins 29,5 milliards d'euros ont bénéficié directement aux entreprises, soit un peu plus de 40 % des 72,8 milliards dépensés dans le plan de relance. Seuls 525,9 millions d'euros sont directement fléchés vers les TPE, PME et ETI, principalement pour leur rénovation énergétique et leur numérisation. Pour le reste, il n'est pas possible de déterminer si les financements ont bénéficié aux petites, moyennes ou grandes entreprises. Des données concernant la répartition du nombre de projets industriels et des aides de l'État pour chaque type d'entreprise devaient être disponibles via une plate-forme créée par la direction générale des entreprises. Ces données ne sont plus actualisées depuis avril 2022 et donnent uniquement une répartition en fonction du nombre de projets soutenus, et pas en fonction du montant des aides versées par l'État.

À ces mesures de soutien direct au secteur privé, il faut ajouter 17,7 milliards d'aides à l'emploi, comme les subventions pour l'embauche de jeunes et d'apprentis, largement critiquées pour avoir créé un effet d'aubaine pour les entreprises. Et sans doute aussi les aides à l'achat (voitures électriques, rénovations), qui ont profité à la fois aux fournisseurs des produits et services concernés et aux ménages les plus aisés. À ce compte, la proportion des dépenses de relance qui ont bénéficié exclusivement ou en grande partie aux entreprises dépasse dès lors les deux tiers des sommes décaissées.

Le plan de relance a-t-il permis de renforcer les services publics ?

Un peu plus de 5 milliards d'euros ont été dépensés dans le cadre du plan de relance en faveur des services publics, soit environ 7 % du total décaissé fin novembre 2023. Les 4,1 milliards versés pour la recapitalisation de la SNCF forment la plus grosse partie de cette enveloppe, qui inclut aussi des mesures en faveur de la formation des jeunes, de la mise à niveau numérique de l'État, du développement de « mobilités douces » ou encore de la rénovation de réseaux d'eau et de stations d'assainissement. « C'est là que le bât blesse dans ce plan de relance, regrette Nadine Levratto, économiste et directrice de recherche au CNRS à l'unité de sciences économiques « EconomiX ». Il s'inscrit dans le schéma classique de transformation de la société via le tissu productif et les aides individuelles aux entreprises. Il n'y a rien sur les services publics en général, hormis les mesures en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche, qui sont appréhendées à travers les relations avec les entreprises. Or, quand on regarde les déterminants de la croissance et de la localisation des entreprises, la qualité des services publics joue beaucoup. »

A-t-il au moins permis de renforcer notre système de santé ?

Avec un peu plus de 6 milliards d'euros prévus pour la santé, le plan de relance est sous-calibré pour répondre à la crise structurelle de notre système de santé. Alors que les dépenses d'investissement des hôpitaux ont été réduites de 20 milliards d'euros entre 2009 et 2019, le plan de relance prévoyait une enveloppe de 2,5 milliards d'euros pour investir dans ces établissements. Pour les Ehpad, qui nécessitent 15 milliards d'euros d'investissement sur dix ans, le plan de relance devait mettre 1,5 milliard d'euros sur la table. Trois ans plus tard, seuls 395 millions d'euros ont été investis pour les « investissements du quotidien ». Pour le reste, les données ne sont toujours pas communiquées. Aucune réponse n'est apportée au manque d'attractivité des professions sanitaires et sociales, ni à la dégradation des conditions de travail dans ces secteurs.

Lire aussi La santé, grande oubliée du plan de relance

Le plan de relance a-t-il bénéficié aux travailleurs et aux populations les plus vulnérables, notamment les « premières lignes » dont on a tant parlé durant la pandémie ?

Alors que la crise sanitaire a mis en lumière la dureté des conditions de travail des « premières lignes », le plan de relance ne contient aucune mesure spécifique sur ce sujet. Globalement, les aides aux ménages ne représentent qu'une portion marginale des dépenses. Tout juste peut-on espérer que certaines parties des sommes dédiées au secteur agricole ou à celui des transports, en plus des fonds pour la santé, bénéficieront aux travailleurs et travailleuses de ces secteurs.

Le plan de relance a-t-il été aussi vert que promis ? A-t-il contribué à une transformation écologique de l'économie française ?

D'après les données du comité d'évaluation, 21 milliards d'euros auraient été utilisés pour le volet Écologie à fin novembre 2023, soit 71 % de l'objectif annoncé (30 milliards). Mais en examinant les dépenses de chacune des mesures pour ce programme, listées dans le dossier de presse de septembre 2020, nous parvenons à un calcul différent : nous n'avons pu flécher [1] que 15,24 milliards d'euros dépensés dans le volet Écologie. Plus de 8,8 milliards ont été payés dans la mission budgétaire « plan de relance », auxquels on peut ajouter les 2,3 milliards de Bpifrance pour ses prêts garantis « verts » et 4,1 milliards pour la recapitalisation de la SNCF.

Il convient de noter que le volet Écologie tel que défini lors du lancement du plan comporte des investissements pour développer l'hydrogène vert (2 milliards prévus, 284 millions dépensés hors PIA4) et des mesures de soutien aux filières nucléaire, aéronautique et automobile (2,8 milliards prévus, 387 millions dépensés hors PIA4), dont la contribution effective à la transition écologique est sujette à caution.

Pour le député socialiste de Meurthe-et-Moselle Dominique Potier, qui a notamment participé à la conférence « Climat : où en est le plan de relance ? » organisée en mai 2021 à l'Assemblée nationale, la sous-consommation du volet Écologie résulte de l'inadaptation du plan de relance aux enjeux environnementaux : « Il a été conçu dans l'urgence, pour des entreprises qui avaient des projets à court terme de croissance ou de maintien d'activité, alors que les questions de transition écologique demandent des stratégies à moyen terme, des réflexions complexes et une étroite interconnexion entre de multiples secteurs économiques. Bien sûr, il y a des mesures intéressantes dans le plan de relance. Il a été un booster, mais il n'est pas à la hauteur pour répondre aux attentes de la transition écologique. »

D'un point de vue strictement économique au moins, le plan de relance a-t-il été efficace ?

Le plan de relance avait deux objectifs de court terme : retrouver avant l'été 2022 le niveau de PIB d'avant-crise et faire baisser le chômage dès 2021 par rapport à l'été 2020. Ces deux cibles ont été atteintes plus vite que prévu d'après l'Insee. À la fin du 3e trimestre 2021, la France avait déjà retrouvé son niveau d'activité d'avant-crise, avec une croissance de +0,2 % par rapport au 4e trimestre 2019. Fin 2021, le taux de chômage s'élevait à 7,4 % de la population active, soit 0,8 points de moins que deux ans plus tôt. Mais dans son rapport final, le comité d'évaluation précise que la contribution du plan de relance à la reprise de l'activité est « très minoritaire par rapport à l'effet rebond notamment généré par la levée des restrictions sanitaires ». Une analyse partagée par Nadine Levratto : « Le rebond était celui auquel on pouvait s'attendre, le plan de relance a pu y contribuer mais sans lui, cela n'aurait pas été radicalement différent en terme quantitatif. La différence peut se poser en terme qualitatif, par rapport à la nature et au contenu des projets portés. Mais évaluer ces effets-là prendra plus de temps. » Difficile aussi de retrancher d'éventuels effets d'aubaine, avec des dépenses qui auraient été effectuées dans tous les cas, avec ou sans plan de relance.

L'argent du plan de relance venait-il de l'Union européenne ? Y avait-il des conditions ?

Une partie du plan de relance français est financée sur fonds européens. Pour soutenir les États membres face à la crise sanitaire, l'Union européenne a en effet lancé en juillet 2020 un plan de relance européen nommé « Next Generation EU » (NGEU). Les 27 pays de l'UE ont ainsi pu bénéficier de subventions ou de prêts, après avoir présenté à la Commission européenne un plan national de relance et de résilience (PNRR) dans lequel ils détaillaient les mesures qu'ils souhaitaient voir financer et qu'ils s'engageaient à mettre en œuvre d'ici fin 2026. Les PNRR devaient inclure au moins 37 % d'investissements en faveur de la transition climatique et 20 % en faveur de la transition numérique. Ils contiennent des cibles - des objectifs quantitatifs, par exemple pour la France 700 000 dossiers Ma Prime Rénov qui devaient être validés d'ici 2022 - et des jalons – des objectifs qualitatifs tels que l'entrée en vigueur de différentes mesures de la réforme de l'assurance-chômage de 2021- à atteindre chaque année et qui conditionnent les versements des crédits européens. La réforme des retraites votée en début d'année est mentionnée dans le plan de relance français, mais n'était pas un jalon formel comme celle de l'assurance-chômage.

Au final, sur les 100 milliards du plan France Relance, 40,3 doivent être financés par des subventions européennes. À l'heure actuelle, la France a reçu deux paiements de l'UE, pour un total de 23,4 milliards d'euros. Elle a déposé sa troisième demande de versement le 16 janvier 2024, pour 7,5 milliards d'euros, mais la Commission européenne et les États membres ne l'ont pas encore évaluée.

Y a-t-il un lien entre le plan de relance et le retour actuel à l'austérité budgétaire ?

Entre 2021 et 2023, le déficit public est passé de 6,6 % à 5,5 % du PIB. La dette publique a quant à elle franchi le seuil des 3000 milliards d'euros en valeur absolue, soit 111,7 % du PIB. Elle était de 2671,6 milliards d'euros - 114,8 % du PIB - au 3e trimestre 2020, lors de la présentation de France relance. Les 73 milliards de dépenses dans le cadre de France Relance n'ont que très peu contribué à cette augmentation en valeur absolue.

Le 2 septembre 2020, le ministre de l'Économie Bruno Le Maire déclarait que « le rétablissement des finances publiques passe après la relance économique ». Il fixait alors 2025 comme ligne de mire : « Je souhaite que la dette publique française baisse à partir de 2025, mais jusque-là, nous aurons 120 % de dette publique. » L'Union européenne s'était placée à peu près dans la même optique en suspendant le pacte de stabilité européen, qui contraint les États membres à adopter des restrictions budgétaires ou des réformes pour que leur déficit ne dépasse pas 3 % du PIB et que leur dette soit inférieure à 60 % du PIB. C'est surtout le rétablissement de ce pacte, le 20 décembre 2023, qui a signé la fin d'une parenthèse… et le début de l'austérité.

Le 19 février dernier, Bruno Le Maire et Thomas Cazenave, ministre délégué aux Comptes publics, ont donc annoncé un plan d'austérité de 10 milliards d'euros. Secteur le plus touché : l'écologie, avec 2,13 milliards d'euros de crédits annulés, dont des financements pour MaPrimeRénov', pour le chèque énergie et pour les aides à l'achat de véhicules propres. Le budget de l'Éducation nationale perd 691 millions d'euros, celui de la recherche et de l'enseignement supérieur 904 millions. L'enveloppe de l'aide à l'accès au logement se voit amputée de de 300 millions d'euros, celle pour des mesures en faveur de l'urbanisme, des territoires et de l'amélioration de l'habitat de 358 millions d'euros. Pour la santé, c'est 70 millions en moins.

Difficile de ne pas mettre en parallèle les milliards d'euros versés pour la relance et l'austérité budgétaire qui s'annonce. Pour le député (LFI) du Val-d'Oise Arnaud Le Gall, qui faisait partie du comité d'évaluation mais qui s'est désolidarisé des conclusions apportées dans le rapport final de janvier 2024, le lien entre les deux ne fait aucun doute : « Le plan de relance illustre la pratique typique du néolibéralisme en crise, avec les finances publiques qui viennent à la rescousse des acteurs privés, sans aucune contrepartie. Mais derrière, il faut rembourser tout cet argent, donc on resserre la vis au moment où au contraire il faudrait continuer à soutenir, ce qui risque d'annuler les quelques effets bénéfiques de France Relance. »

Les grands perdants de l'austérité risquent bien d'être les services publics et l'écologie : ce sont les domaines qui ont le moins bénéficié du plan de relance dont les budgets sont les plus diminués dans le plan d'austérité.

Pauline Gensel