Il y a cent vingt ans, le 9 décembre 1905, la loi de séparation des Églises et de l’État était promulguée en France. Mais dès la Révolution, la question de la place concédée aux minorités religieuses – en l’occurrence au sujet des juifs, dans le cadre républicain fait débat. Ces discussions, qui portent notamment sur l’abandon de certaines pratiques cultuelles, font écho aux controverses actuelles portant sur l’islam et les musulmans.

Dans son ouvrage Libres et égaux… L’émancipation des Juifs sous la Révolution française (1789-1791), Robert Badinter souligne qu’en proclamant « la pleine citoyenneté des juifs en France, le 27 septembre 1791, les [révolutionnaires] faisaient triompher leur idéal, celui des Droits de l’Homme, sur les préjugés et la prudence politique ».

À la veille de la Révolution, en effet, les Juifs sont encore soumis, à des degrés variables selon leur origine et leur implantation géographique, à un statut diminué et précaire, dépendant du bon vouloir du roi. La question de savoir s’ils seraient inclus et à quelles conditions dans la communauté des citoyens se pose donc avec acuité dès la convocation des États généraux.

Finalement, en dépit des préjugés à l’égard des Juifs qui s’expriment jusque dans la bouche ou sous la plume des révolutionnaires les plus acquis à leur cause, le décret d’émancipation leur confère l’égalité des droits et l’accès à la citoyenneté sans autre condition que de prêter le serment civique. Pour l’abbé Grégoire, c’est l’émancipation des Juifs qui doit ouvrir la voie à leur « régénération », autrement dit leur assimilation ; aux yeux de Stanislas de Clermont-Tonnerre, de même, dès lors qu’on leur donnera l’égalité de droits, les Juifs s’affranchiront, grâce aux Lumières, « de leurs pratiques fanatiques ou détestables ».

Mais ce qui est frappant, lorsqu’on se replonge dans les débats de l’époque, c’est à quel point on en retrouve l’écho dans les controverses actuelles autour de l’intégration des immigrés, de la laïcité ou du communautarisme. Les solutions aujourd’hui préconisées sont-elles pour autant fidèles aux principes qui ont inspiré « cette mesure véritablement révolutionnaire », pour reprendre l’expression de Robert Badinter, qu’a été le décret d’émancipation des Juifs ? On peut légitimement en douter.

Assimilation, intégration : la constance d’une préoccupation

La question de l’assimilation n’est plus posée désormais – officiellement s’entend – s’agissant des juifs. Mais elle a été érigée en condition d’accès à la nationalité française : « Nul ne peut être naturalisé s’il ne justifie de son assimilation à la communauté française », énonce le Code civil, une assimilation qui s’apprécie notamment au regard d’une connaissance suffisante « de la langue, de l’histoire, de la culture et de la société françaises » et de « l’adhésion aux principes et aux valeurs essentiels de la République ». La laïcité compte au nom de ces « principes et valeurs essentiels » – le « défaut d’assimilation » est en pratique souvent invoqué pour rejeter une demande de naturalisation au vu de comportements ou d’attitudes (le port du foulard, la conception des rapports sociaux de sexe) liés ou imputés à la pratique de l’islam.

En ce qui concerne les étrangers de façon générale, le concept qui a émergé est celui d’intégration. Théoriquement moins impliquante en termes de renonciation à son appartenance d’origine et à ses particularismes, l’intégration est devenue, à partir du milieu des années 1970, un objectif officiel de la politique d’immigration.

L’intégration comme injonction : le syndrome napoléonien

Mais l’effort d’intégration, dont la responsabilité incombait aux pouvoirs publics, a été progressivement reporté sur les immigrés et converti en injonction de s’intégrer, sous peine de conserver à jamais un statut précaire, voire de perdre tout droit au séjour.

Le premier pas en ce sens est intervenu avec la loi Sarkozy de 2003 qui a subordonné l’obtention d’un titre de séjour pérenne à des preuves d’intégration. Aujourd’hui, à l’issue d’une série de réformes législatives allant dans le sens d’un renforcement croissant des exigences – et dernièrement encore avec la loi Darmanin de 2024 –, tout étranger qui sollicite la délivrance d’un titre de séjour doit signer un « contrat d’engagement au respect des principes de la République » et tout manquement aux obligations souscrites entraîne le retrait ou le non-renouvellement du titre.

Comment ne pas penser au retournement imposé par Napoléon lorsque, inversant la problématique du décret d’émancipation de 1791, il décide de conditionner la possession des droits civiques à des preuves préalables de « régénération » et impose aux Juifs d’Alsace une période probatoire ?

Le parallèle avec l’époque napoléonienne va même plus loin. Lisons quelques-unes des questions posées par Napoléon aux représentants de la communauté juive, destinées à « tester » la capacité d’assimilation des Juifs, avec le présupposé implicite que les contraintes de leur religion y font obstacle : 1. Est-il licite aux Juifs d’épouser plusieurs femmes ? 2. Le divorce est-il permis par la religion juive ? 4. Aux yeux des Juifs, les Français sont-ils leurs frères, ou sont-ils des étrangers ? 6. […] Sont-ils obligés d’obéir aux lois et de suivre toutes les dispositions du Code civil ? Le reste à l’avenant. Autant de questions auxquelles le Grand Sanhédrin, réuni en 1807, va répondre point par point, afin de démontrer que les obligations religieuses des juifs ne s’opposent en aucune manière au respect des lois civiles.

Les ressemblances avec la philosophie qui sous-tend les gages d’intégration exigés aujourd’hui des étrangers sont frappantes. Le « contrat d’engagement au respect des principes de la République » comporte sept engagements parmi lesquels le respect de l’égalité entre les femmes et les hommes et le respect du principe de laïcité – qui visent implicitement mais évidemment les étrangers de religion ou de culture musulmane.

On repense aussi aux prises de position de Gérald Darmanin, ministre de l’intérieur, se targuant de prendre modèle sur Napoléon pour endiguer le séparatisme, suggérant que l’État impose aujourd’hui aux musulmans ce que Napoléon avait imposé aux Juifs et n’hésitant pas à affirmer :

« Le bon modèle, pour moi, c’est le Grand Sanhédrin convoqué en 1807 par Napoléon pour vérifier qu’il n’y avait pas d’incompatibilité entre son Code civil et la religion juive. »

Les religions minoritaires prises au piège de la « laïcité républicaine »

La question de savoir si et jusqu’à quel point l’émancipation suppose l’abandon des pratiques religieuses a été débattue dès avant la Révolution, sans être finalement clairement tranchée. Certes, les conflits de normes entre le droit étatique et les préceptes de la religion ne sont pas propres aux religions minoritaires comme le montrent les relations tumultueuses entre la République et l’Église catholique tout au long du XIXᵉ et une partie du XXᵉ siècle. Mais ils sont nécessairement plus fréquents pour les premières.

Et de fait, les juifs, comme les musulmans, subissent aujourd’hui encore
- quoiqu’à un degré inégal - leur statut de minorité religieuse dans un pays où tout est calé en fonction d’un catholicisme culturellement dominant et où le point de savoir jusqu’où doivent aller les « accommodements raisonnables » fait plus que jamais débat.

Les dérogations à la loi commune ne vont jamais de soi, même si certaines sont plus facilement acceptées que d’autres. Un modus vivendi paraît avoir été trouvé dans certains domaines : les autorisations d’absence les jours de fêtes religieuses, dans un contexte où le calendrier légal des jours chômés est calqué sur celui des fêtes chrétiennes ; les carrés confessionnels dans les cimetières, théoriquement interdits en droit mais autorisés en fait sur la base de circulaires ministérielles ; l’abattage rituel, reconnu par le Conseil d’État au nom du libre exercice du culte dès 1936 et autorisé par le Code rural – une dérogation dont la pérennité n’est toutefois pas assurée.

Mais il y a aussi des points de fixation. La loi de 2004 interdisant le port de tout signe d’appartenance religieuse dans les établissements scolaires attestait déjà du raidissement des pouvoirs publics face aux manifestations extérieures de la religion. On sait à quel point cette loi et son application extensive – comme l’attestent les polémiques sur les mamans accompagnatrices ou celle, plus récente, sur l’abaya – ont fait et font encore débat. Elle aura aussi contribué – on ne le relève pas assez – à la communautarisation tant décriée, en incitant à la fuite des élèves vers les écoles privées juives et musulmanes.

Plus curieusement, la question de la nourriture est apparue récemment comme un autre point de fixation. Dans la République et le Cochon (2013), Pierre Birnbaum rappelle que, dès la Révolution, la question a été posée dans les débats sur l’assimilation des Juifs. Clermont-Tonnerre énonce, en 1789, les reproches adressés aux Juifs à cet égard pour immédiatement les écarter :

« Nos mets leur sont défendus, nos tables leur sont interdites. Ces reproches sont soit injustes, soit spécieux. Y a-t-il une loi qui m’oblige à manger du lièvre et à le manger avec vous ? »

Si les polémiques actuelles visant le cochon, la nourriture casher ou halal, répercutées parfois au plus haut niveau de l’État, n’épargnent pas les juifs, elles sont principalement dirigées contre les musulmans. On rappellera ici, parmi une multitude d’exemples, les accusations de « tomber dans le communautarisme » formulées, en 2010, à l’encontre de la chaîne Quick dont quelques établissements avaient décidé de ne plus servir de viande de porc, les éternelles controverses sur la composition des menus des cantines scolaires ou encore les déclarations du ministre de l’intérieur Gérald Darmanin, en 2020, se disant choqué par la présence de rayons halal dans les supermarchés et concluant : « C’est comme ça que ça commence, le communautarisme. »

Le spectre du communautarisme : deux poids, deux mesures ?

Qui n’a en mémoire la fameuse phrase de Clermont-Tonnerre : « Il faut refuser tout aux Juifs comme nation […] Il faut qu’ils ne fassent dans l’État ni un corps politique ni un ordre […] Qu’on leur refuse toute institution communautaire et toute loi particulière » ?

À première vue, on pourrait penser que la dénonciation actuelle du « communautarisme », stigmatisé comme incompatible avec le « modèle républicain », s’inscrit dans le prolongement des principes ainsi énoncés. Ce qui frappe, pourtant, c’est l’attitude ambivalente à cet égard des pouvoirs publics qui se reflète notamment dans le contraste entre ce qu’on concède aux juifs et ce qu’on refuse aux musulmans.

Est caractéristique à cet égard la place officielle reconnue au Conseil représentatif des institutions juives de France (Crif) et le dialogue égalitaire qu’il entretient avec les autorités de l’État, dont la reconnaissance tranche assurément avec la dénonciation virulente et constamment réitérée du communautarisme musulman.

D’autant que le soupçon de dérive « communautariste » commence très tôt, lorsqu’il s’agit des musulmans, puisque de simples coutumes vestimentaires – ou le port de la barbe – seront le cas échéant interprétés, non comme une expression légitime de la liberté religieuse, mais comme la porte ouverte à l’ethnicisation de la société française, sapant les bases du « modèle républicain ». Un « modèle républicain », largement fantasmé, mais qu’on brandit comme arme rhétorique pour justifier le resserrement sur une laïcité de combat présentée comme le seul antidote aux risques de dérive communautariste.

Cet article est tiré d’une intervention de Danièle Lochak à l’occasion d’un colloque en hommage à Robert Badinter, le 8 octobre 2025 à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.

Danièle Lochak est membre de la Ligue des droits de l'Homme et du Groupe d'information et de soutien des immigré·es (Gisti)

Promis depuis plus de quarante ans, le « statut de l’élu local » a vu le jour ce lundi 8 décembre. Très attendue par les élus, cette loi révèle pourtant un paradoxe : comment donner un statut à une fonction dont les contours restent flous et dont les conditions d’exercice sont profondément inégales ? À travers ce texte se révèle le profond malaise de l’engagement politique local.

Les élus locaux disposent désormais d’un « statut ». Une proposition de loi a été approuvée à l’unanimité par l'Assemblée nationale et au Sénat en première lecture - un tel consensus, dépassant les clivages politiques, demeure suffisamment rare pour être souligné. En seconde lecture, les députés ont validé, le lundi 8 décembre, le texte tel qu’amendé par le Sénat. Les nouvelles dispositions devraient entrer en vigueur avant les élections municipales de mars 2026.

Une très longue attente

Les élus des collectivités territoriales (communes, départements et régions) réclament depuis longtemps ce statut, qui a leur a été promis par le législateur depuis le début des années 1980. Lors du lancement de la décentralisation, le législateur s’était engagé à créer ce « statut ». L’article 1^er de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions prévoyait que des « lois détermineront […] le statut des élus ». Mais le législateur n’a jamais réalisé cet engagement.

Les élus locaux sont ainsi restés dans l’attente d’un statut qui s’est au fil du temps chargé d’une dimension idéalisée. Elle a nourri l’espoir que l’adoption de ce statut améliorerait leur situation.

L’adoption prochaine d’un statut de l’élu local pose néanmoins la question de sa définition. À vrai dire, cette question aurait dû être posée depuis longtemps. Mais, aussi étonnant que cela puisse paraître, les nombreux rapports qui ont été publiés sur le sujet n’ont jamais défini le statut de l’élu local. Ils ont exprimé le besoin d’un statut sans le définir.

Qu’est-ce qu’un statut ?

La définition courante d’un statut renvoie à un texte qui précise les droits et obligations des membres d’une communauté, souvent professionnelle, en fonction des missions qui leur sont confiées. Il fixe également les conditions d’accès à ces fonctions. Il existe ainsi un statut des fonctionnaires dans le code général de la fonction publique ou celui du salarié dans le Code du travail.

Dès lors, s’il n’existe pas de statut des élus locaux, l’on devrait supposer qu’aucun texte ne précise les droits et obligations des élus des collectivités territoriales. Mais est-ce le cas ?

Un statut déjà constitué

Curieusement, non. Les droits et obligations sont déjà fixés par le Code général des collectivités territoriales (CGCT).

• Des droits

Le titre II du CGCT, consacré aux « garanties accordées aux élus locaux », énumère les droits dont ils bénéficient. Parmi eux figurent une indemnité de fonction, variable selon la taille de la collectivité et la nature des responsabilités ; une protection sociale et un dispositif de retraite ; des autorisations d’absence et des crédits d’heures permettant de quitter son entreprise pour l’exercice du mandat ; une possibilité de suspendre son contrat de travail avec droit à réintégration ; un droit à la formation, tant pour exercer son mandat que pour préparer son retour à l’emploi, etc. Tous ces droits ont été progressivement introduits dans le CGCT par le législateur.

• Des devoirs

De même, des obligations des élus figurent dans plusieurs codes (et notamment dans le Code pénal). Depuis 2015, elles sont également résumées dans la « charte de l’élu local », inscrite à l’article L. 1111-1-1 du CGCT. Elle rappelle que l’élu doit exercer ses fonctions « avec impartialité, diligence, dignité, probité et intégrité », poursuivre « le seul intérêt général », ou encore prévenir ou faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts ». Cette charte doit être lue par le maire, ou le président de la collectivité, à l’intention de tous les élus lors de l’installation du nouveau conseil (municipal, départemental ou régional).

Les conditions d’accès aux mandats locaux sont, quant à elles, définies principalement par le code électoral.

Dès lors, si tous les éléments constitutifs d’un statut figurent déjà dans le CGCT, pourquoi le législateur s’apprête-t-il à instaurer formellement ce statut ? Et pourquoi les élus s’en félicitent-ils ?

Une réponse au malaise de l’élu local

Investi d’une portée symbolique, idéalisé et élevé au rang d’enjeu majeur, l’adoption du statut de l’élu local est perçue comme une réponse aux préoccupations des élus locaux.

Ils expriment très régulièrement leur lassitude face à des difficultés persistantes. Les collectivités doivent assumer des compétences insuffisamment financées. Les élus dénoncent par ailleurs l’accumulation de normes générant un sentiment d’insécurité juridique. S’y ajoutent, pour les maires et présidents, des inquiétudes liées à leur responsabilité financière ou pénale, ainsi qu’aux violences dont certains se disent victimes.

Ces facteurs pèsent lourdement sur leur moral et contribuent à l’augmentation du nombre de démissions en cours de mandat. Selon un rapport du Sénat, près de 1 500 maires ont démissionné depuis le dernier renouvellement de 2020 (chiffre de février 2024).

Les gouvernements se sont inquiétés de ce malaise. C’est pourquoi la proposition de loi créant un statut de l’élu local a été soutenue dès son dépôt par les Premiers ministres qui se sont succédé durant la procédure législative (Michel Barnier, François Bayrou et Sébastien Lecornu, qui a salué l’adoption prochaine du texte lors du Congrès des maires le 20 novembre 2025).

Pourquoi ce nouveau texte est-il qualifié de statut de l’élu local ?

Un argument fréquemment avancé – très discutable – consiste à dire que la reconnaissance de droits et obligations dispersés dans la législation ne suffit pas. Un statut suppose un texte spécifique définissant la nature du mandat et regroupant les droits et les devoirs.

La proposition de loi vient combler cette absence. Elle formalise en effet le statut de l’élu local dans une nouvelle section du CGCT, énumérant de manière générale les principaux droits et obligations des élus locaux (en reprenant la « charte de l’élu local »).

Le texte comporte, par ailleurs, une disposition qui peut sembler relever de l’évidence. Elle précise que « tout mandat local se distingue d’une activité professionnelle et s’exerce dans des conditions qui lui sont propres ». Cette précision n’est pourtant pas anodine parce qu’elle a longtemps été mise en avant pour justifier la difficulté à concevoir un statut de l’élu local.

Une précision révélatrice d’un modèle de statut

La question de savoir si le « métier d’élu » ne pouvait pas être assimilé à une profession a constitué un obstacle à l’adoption d’un statut de l’élu local. Ainsi, la loi n^o 92-108 du 3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux n’a pas utilisé le terme de « statut », mais de « garanties », « pour ne pas accréditer l’idée d’une professionnalisation de l’exercice des mandats locaux » (selon le sénateur Jean-Pierre Sueur).

Le débat sur la professionnalisation concerne surtout les exécutifs locaux (maires et adjoints, présidents et vice-présidents), qui sont de véritables administrateurs de leur collectivité, et sont soumis à ce titre à des régimes de responsabilité pénale et financière exigeants. On peut, en effet, les considérer comme des « managers » qui perçoivent en contrepartie de leur action des indemnités de fonction assimilées à une rémunération (soumises à l’impôt, ainsi qu’à la CSG et à la CRDS). Il peut donc paraître réducteur d’affirmer qu’ils n’exercent pas une forme d’activité professionnelle.

À l’inverse, le terme est peu adapté pour les conseillers sans délégation, dont la participation se limite aux séances du conseil et qui, pour la plupart, ne perçoivent aucune indemnité.

En réaffirmant que le mandat local se distingue d’une activité professionnelle, la proposition de loi renforce l’idée selon laquelle il s’agit d’une activité d’intérêt général exercée, en principe, à titre bénévole, conformément au principe selon lequel « le mandat de maire, d’adjoint ou de conseiller municipal est exercé à titre gratuit » (art. L. 2123-17 CGCT).

Cette affirmation ignore la très grande diversité des situations des élus locaux et des niveaux d’indemnisation. Si le conseiller municipal d’une petite commune ne perçoit rien, le conseiller départemental ou régional a droit à une indemnité mensuelle brute qui varie entre 1 500 euros à 2 700 euros brut selon la taille de la collectivité (CGCT, art. 3123-16 et art. 4135-16). De même, si le maire d’une petite commune ne peut recevoir plus de 1 000 € brut, les maires d’une ville, d’un président de département ou de région peuvent recevoir 5 600 € brut (CGCT, art. L. 2123-23 ; art. 3123-17 ; art. L. 4135-17) avec des possibilités de majoration de l’indemnité.

Il existe donc une forte disparité entre, d’une part, les élus qui ne peuvent assumer leur mandat qu’en exerçant une activité professionnelle ou en étant à la retraite et, d’autre part, ceux qui peuvent s’y consacrer pleinement.

La loi créant un statut de l’élu local est-elle symbolique ?

Cette loi est largement symbolique, parce que, tout bien considéré, elle officialise un statut qui existait déjà.

Elle apporte certes quelques ajustements. Pour les droits, elle augmente légèrement les indemnités des maires des petites communes. Elle étend aussi la protection fonctionnelle à tous les élus locaux et elle clarifie la notion de conflit d’intérêts en la limitant à la recherche d’un « intérêt privé » (et non à celui d’un « intérêt public »).

Pour les devoirs, elle prévoit l’obligation pour l’élu local de s’engager « à respecter les principes de liberté, d’égalité, de fraternité et de laïcité ainsi que les lois et les symboles de la République ». Cette disposition peut surprendre en ce qu’elle traduit une forme de défiance à l’égard de certains élus, que le législateur semble juger insuffisamment attachés aux principes républicains. Une telle obligation n’est en effet prévue pour aucune autre catégorie d’élus, qu’il s’agisse des députés, des sénateurs, ou même du président de la République.

Est-ce là le statut tant attendu par les élus locaux ? Leur offrira-t-il la protection et la reconnaissance qu’ils espéraient ? On peut en douter.

Arnaud Haquet ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d'une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n'a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.

L’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique a déjà sanctionné Cnews pour des informations ou des contenus problématiques, mais aucune sanction n’a été prononcée pour manquement aux règles de pluralisme. Reporters sans frontière a produit une nouvelle enquête visant à démontrer que ces manquements, avec une orientation clairement marquée à l’extrême droite, existent. Les chiffres de RSF sont contestés par l’Arcom. Camille Broyelle, professeure de droit et spécialiste des médias, cherche à comprendre ce qui pourrait conduire le régulateur public à interpréter la loi de façon minimaliste.

The Conversation : Reporters sans frontières accuse Cnews de ne pas respecter les règles du pluralisme et déplore l’absence de sanction de la part de l’Arcom. Dans quel contexte s’inscrit ce nouvel épisode d’un feuilleton déjà ancien ?

Camille Broyelle : Jusqu’en 2024, pour satisfaire l’exigence de pluralisme interne imposée par la loi du 30 septembre 1986 – c’est-à-dire l’expression des différents courants de pensée et d’opinion au sein même des programmes des chaînes de télévision, l’Arcom se contentait d’une répartition équitable du temps de parole des personnalités politiques, c’est-à-dire les personnes rattachées – formellement ou non – à un parti politique.

Tant que seules ces personnalités faisaient de la politique à la télévision, cette obligation d’équité était suffisante pour assurer le pluralisme interne. Elle ne l’était plus, cependant, quand les animateurs, les présentateurs, les chroniqueurs ont commencé eux aussi à militer en faveur de tel ou tel courant politique.

Reporters sans frontières a ainsi demandé à l’Arcom d’aller au-delà du temps de parole des personnalités politiques pour éviter qu’en méconnaissance de la loi, des chaînes de télévision, qui par ailleurs respecteraient l’équité des temps de paroles des personnalités politiques, se muent en médias d’opinion, c’est-à-dire en médias monochromes, militant en faveur d’un courant politique. Le refus opposé par l’Arcom a été contesté par RSF devant le Conseil d’État qui, le 13 février 2024, et a contraint l’Arcom de prendre en compte l’ensemble des programmes, afin que l’exigence de pluralisme interne posée par la loi soit respectée.

À la suite de cette décision, l’Arcom a adopté une délibération, le 17 juillet 2024, où sont énoncés trois critères sur lesquels se fonde désormais le régulateur pour apprécier le respect de la loi : la variété des sujets ou des thématiques abordés à l’antenne ; la diversité des intervenants dans les programmes ; l’expression d’une pluralité de points de vue dans l’évocation des sujets abordés à l’antenne.

Contrairement à ce qui a pu être écrit, il ne s’agit pas d’étiqueter les intervenants sur les plateaux ni de calculer de façon mathématique leur temps d’intervention – la délibération de l’Arcom le précise explicitement. Il s’agit de prendre en compte un faisceau d’indices (Qui parle ? De quoi ? Comment ?) qui, mis bout à bout, indiquent si, manifestement, la chaîne milite ou non en faveur d’un courant politique.

Il faut souligner ce point, explicitement mentionné dans la délibération du 17 juillet 2024 : l’Arcom doit s’assurer que les éditeurs n’avantagent pas « de façon manifeste et durable » un courant de pensée particulier. Contrairement au temps de parole des personnalités politiques, qui doit être distribué équitablement (cette obligation demeure), les chaînes de télévision ne sont pas tenues de représenter de façon équitable les différents courants de pensée et d’opinion. Elles doivent seulement s’abstenir d’en favoriser un de façon manifeste et durable. Cela signifie qu’il y a place pour une ligne éditoriale. En somme, le pluralisme interne imposé par la loi n’interdit pas aux médias d’afficher une tendance politique, il s’oppose seulement à ce qu’ils se muent en médias de propagande, la différence entre les uns et les autres n’étant pas qu’une différence de degré mais aussi de nature, car un média de propagande, qui s’est mis au service d’un courant de pensée, tend inévitablement à tordre la vérité et à méconnaître l’exigence d’honnêteté de l’information.

À la suite de la nouvelle enquête de RSF concernant Cnews, comment analysez-vous la réaction de l’Arcom ?

C. B. : RSF a souhaité vérifier si, au regard des critères dégagés par l’Arcom en 2024, le pluralisme interne était respecté par les quatre chaînes d’information en continu présentes sur la TNT (FranceinfoTV, LCI, BFMTV et CNews), c’est-à-dire si celles-ci avantageaient ou non « de façon manifeste et durable » un courant particulier de pensée et d’opinion. Tout au long du mois de mars 2025, des relevés systématiques et automatisés ont été effectués sur les quatre chaînes permettant de relever les intervenants et les sujets traités. L’analyse qualitative consistant à déterminer comment les sujets avaient été traités (de façon univoque ou de différents points de vue) a été menée, elle, au regard d’un thème, celui de la condamnation de Marine Le Pen. Au regard de l’ensemble de ces critères, RSF conclut à un avantage manifeste accordé par CNews à l’extrême droite.

Dans le journal le Point, l’Arcom a contesté la façon dont RSF a apprécié le critère relatif à la diversité des intervenants à l’antenne et a considéré qu’aucun manquement au pluralisme interne n’avait été relevé. Il faut attendre des précisions de l’Arcom sur ses calculs, mais, l’affirmation est étonnante. Quiconque fait l’expérience de regarder quelques minutes les programmes de la chaîne CNews peut le constater : il s’agit bien évidemment d’une chaîne d’opinion, qui milite en faveur de l’extrême droite, ce que la loi du 30 septembre 1986 interdit, comme le Conseil d’État l’a rappelé.

Que répondre à l’argument selon lequel cette exigence de pluralisme interne constituerait une atteinte à la liberté d’expression ?

C. B. : Il s’agit d’une erreur de perspective, car cette exigence de pluralisme protège la liberté d’expression. La loi du 30 septembre 1986, qui régit le secteur audiovisuel, est destinée à réglementer l’activité des médias audiovisuels afin de protéger l’ordre public et, en priorité, le droit du public à une offre pluraliste de programmes. Ce droit dispose d’une assise constitutionnelle solide.

Comme le Conseil constitutionnel l’a affirmé et comme il continue de l’affirmer, la liberté de communication doit être lue à travers l’exigence de pluralisme, indispensable au fonctionnement de la démocratie : il permet au public d’être informé et, à travers lui, aux électeurs de voter de façon éclairée et libre. La liberté des médias audiovisuels est, selon la jurisprudence constitutionnelle et depuis une décision du 18 septembre 1986, au service du droit du public de disposer d’une offre audiovisuelle pluraliste et respectueuse de l’honnêteté de l’information non seulement dans le secteur public, mais aussi dans le secteur privé.

C’est ce droit à une offre audiovisuelle pluraliste et honnête que met en œuvre la loi du 30 septembre 1986 en interdisant sur la TNT des chaînes d’opinion ; l’expression « chaînes d’opinion » n’est pas inscrite dans la loi, mais ce sont de telles chaînes qui sont prohibées, puisque l’article 13 de la loi impose le « respect de l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion ». Même si aujourd’hui, d’autres réseaux ont permis à d’autres médias de nourrir le débat public, les chaînes de télévision hertziennes occupent une position dominante pour structurer ce débat – c’est la raison pour laquelle les fréquences hertziennes restent très convoitées. Toutes les opinions ne pouvant être représentées sur le spectre hertzien, en raison de la rareté des fréquences, et surtout toutes les opinions ne bénéficiant pas nécessairement du soutien financier d’un groupe privé consacré à leur promotion, la seule façon d’assurer le pluralisme des idées, c’est-à-dire de permettre au public d’accéder à l’expression d’un large panel de courants de pensée et d’opinion, est d’interdire les chaînes d’opinion. Il n’y a pas là atteinte à la liberté d’expression. Il s’agit au contraire de la protéger en empêchant à un groupe de médias d’étouffer l’expression d’autres idées, du fait de l’avantage exorbitant dans la fabrication du débat public que lui donne le canal hertzien.

En imposant un pluralisme interne aux chaînes hertziennes, la loi du 30 septembre 1986 protège la liberté d’expression sur la TNT. Elle empêche sa capture par des intérêts privés. Aussi, lorsque certains médias dénoncent une atteinte à leur liberté d’expression, ils revendiquent en réalité un droit d’être en situation de position dominante dans la fabrication de l’opinion, comme si l’opinion pouvait constituer un marché, ce que le Conseil constitutionnel a également toujours récusé (CC, 18 sept. 1986) :

« En définitive, l’objectif à réaliser est que les auditeurs et les téléspectateurs qui sont au nombre des destinataires essentiels de la liberté proclamée par l’article 11 de la Déclaration de 1789 soient à même d’exercer leur libre choix sans que ni les intérêts privés ni les pouvoirs publics puissent y substituer leurs propres décisions, ni qu’on puisse en faire les objets d’un marché. »

Comment comprendre la difficulté du régulateur à sanctionner les chaînes qui ne respectent pas leurs obligations légales ?

C. B. : Le régulateur n’est pas très à l’aise avec l’exigence de pluralisme interne. Lorsque la décision du Conseil d’État avait été rendue à la suite de la saisine de RSF, l’Arcom avait réagi sur son site en déclarant qu’il s’agissait d’une interprétation « renouvelée » de la loi de 1986, alors qu’en réalité, le Conseil d’État se contentait de rappeler au régulateur la nécessité d’assurer l’effectivité de l’article 13 de la loi, selon lequel « l’Arcom assure le respect de l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion dans les programmes des services de radio et de télévision, en particulier pour les émissions d’information politique et générale ».

Plus récemment, certaines déclarations ont clairement indiqué ce malaise. S’exprimant le 1^er octobre 2025, devant la commission de la culture, de l’éducation, de la communication et du sport du Sénat, Martin Ajdari, président de l’Arcom a déclaré : « Le projet de loi relatif aux États généraux de l’information […] devrait apporter des inflexions importantes en matière de modernisation du contrôle des concentrations plurimédias. Il s’agit d’une modernisation du suivi du pluralisme externe qui pourrait être l’occasion pour le législateur de s’interroger sur la portée du pluralisme interne, lequel soulève de nombreuses questions. »

En d’autres termes, une éventuelle évolution de la mesure de concentration, supposée réduire la concentration dans les médias, elle-même censée renforcer le pluralisme, devrait conduire le législateur à assouplir l’exigence de pluralisme interne. Roch-Olivier Maistre, ancien président de l’Arcom, a défendu la même position quelques jours plus tard, proposant que le législateur n’exige plus qu’une distribution équitable du temps de parole des personnalités politiques.

Outre le fait que ces analyses reposent sur une équation discutable entre diversité des opérateurs et diversité des contenus (équation que la loi du 30 septembre 1986 réfute en distinguant l’une et l’autre, art. 30-1, III, al. 2), cet appel à anticiper sur les effets potentiels d’une règle de concentration qui n’a pas été encore adoptée est significatif de l’embarras du régulateur. Celui-ci ne se limite pas, du reste, à l’exigence de pluralisme interne.

Probablement intimidés par l’argument de la liberté d’expression invoqué par les médias audiovisuels (lire Thomas Hochmann, On ne peut plus rien dire, Anamosa, 2025), probablement influencés par la conception absolutiste de la liberté d’expression énoncée par le premier amendement à la Constitution des États-Unis, diffusée à l’échelle mondiale par les plateformes, parce qu’elle sert leurs intérêts économiques, les régulateurs successifs ont toujours contesté leur qualité de « gendarme » de l’audiovisuel en soulignant que la loi du 30 septembre 1986 était une « loi de liberté », c’est-à-dire une loi de liberté des médias audiovisuels.

Ce n’est pas totalement faux. Mais il est essentiel de ne pas confondre la liberté des médias et la liberté d’expression des individus (Damian Tambini, Media Freedom, éditions Polity, 2021. La liberté des médias plie devant le droit constitutionnel du public à une offre audiovisuelle pluraliste et respectueuse, dans tous les cas, de « l’impératif d’honnêteté de l’information » (selon les termes du Conseil constitutionnel, le 18 septembre 1986).

L’Arcom dispose pourtant des outils permettant de faire respecter le pluralisme interne et l’honnêteté de l’information…

C. B. : Effectivement. D’ailleurs s’agissant d’autres obligations, comme le respect de l’honnêteté de l’information, ou l’interdiction des incitations à la discrimination, l’Arcom n’hésite pas à sanctionner, parfois lourdement. Ce fut le cas, par exemple, en 2021, au sujet des propos tenus par Éric Zemmour sur les mineurs étrangers isolés – « pour la plupart, voleurs, violeurs et assassins » – qui a valu à la chaîne Cnews 200 000 euros de sanctions financières (CSA,décision n°2021-2018 du 17 mars 2021 ou, plus récemment, en 2024, pour des déclarations de chroniqueurs selon lesquelles « l’immigration tue » ou encore pour la présentation d’une pseudo-enquête relative à la sécurité dans les villes.

Pourtant, de toute évidence, l’intervention de l’Arcom est plus que mesurée au sujet du pluralisme. Jamais, depuis la décision RSF du Conseil d'État et l’adoption de sa délibération (17 juillet 2024), l’Arcom n’a sanctionné la chaîne CNews pour méconnaissance du pluralisme interne. Seule une « mise en garde » a été prononcée par l’Arcom le 31 juillet 2024, à la suite de la décision du Conseil d’État du 13 février 2024 qui lui imposait de statuer de nouveau sur la demande de RSF tendant à ce qu’elle mette en demeure la chaîne CNews  (sur l’échelle de la sévérité, la mise en garde se situe en deçà de la mise en demeure qui seule permet l’ouverture d’une procédure de sanction).

Au-delà du pluralisme, l’extrême prudence du régulateur s’observe désormais dans les modalités d’intervention qu’il s’est fixées. Récemment, devant le Sénat, le président de l’Arcom a déclaré : « Nous nous prononçons uniquement sur saisine, collégialement pour que l’on ne puisse pas nous reprocher de choisir nos cibles… »

La loi du 30 septembre 1986 ne le contraint nullement à subordonner son intervention à une saisine préalable. On peut même douter qu’elle s’accommode de cette forme de renoncement à toute initiative dans les contrôles qu’elle charge l’Arcom d’effectuer. D’autant plus que le législateur a réglé, à un autre stade, la question en confiant à un rapporteur indépendant, et à lui seul, la décision d’engager des poursuites afin précisément de protéger les éditeurs audiovisuels d’une éventuelle partialité de l’Arcom (L. 30 sept. 1986, art. 40-7, 1°). La crainte d’un procès en impartialité : peut-être est-ce l’explication de la réserve de l’Arcom qui la conduit à laisser une chaîne de télévision méconnaître la loi.

Propos recueillis par David Bornstein.

Camille Broyelle ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d'une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n'a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.