Les chiffres parlent d'eux-mêmes : dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2024, le montant des remboursements et dégrèvements d'impôts d'État s'élève à 135,9 milliards d'euros, en hausse de près de 9 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2023 (soit 127,1 milliards d'euros) et ont plus que doublé depuis 2001 (ils s'établissaient alors à 61 milliards d'euros). C'est tout bonnement le plus haut niveau jamais atteint, hors Covid. Dans la période récente, cette hausse concerne essentiellement les remboursements et dégrèvements en matière d'impôts d'État (ceux concernant les impôts locaux diminuent en effet du fait de la suppression progressive de la taxe d'habitation sur les résidences principales et de la réforme des impôts dits « de production »).

Plusieurs raisons expliquent cette tendance à la hausse. Si l'on pense notamment à la législation ou à l'évolution du tissu économique, il faut y ajouter la faiblesse des contrôles due, principalement, au manque de moyens de la Direction générale des finances publiques (DGFiP).
L'analyse des demandes de remboursement de crédit de TVA et du crédit d'impôt recherche (CIR) l'illustre hélas à merveille.

Le cas préoccupant des remboursements de crédit de TVA

Rappelons tout d'abord sommairement le fonctionnement de la TVA. L'entreprise assujettie à la TVA facture la TVA à ses clients, elle déduit de cette TVA collectée la TVA qu'elle paie à ses fournisseurs et reverse la différence à l'administration fiscale. Dans certains cas toutefois (période d'achats importants, exportations non assujetties à la TVA, etc), le montant de la TVA déductible peut dépasser celui de la TVA collectée. L'assujettie est alors en situation de crédit de TVA et peut soit imputer ce crédit sur la TVA collectée future, soit se la faire rembourser. Cette seconde solution est largement privilégiée par les entreprises.

La TVA est, de loin le premier, impôt en France. En 2024, le rendement brut de la TVA pourrait atteindre 303 milliards d'euros. Pour calculer son rendement net, il faut déduire de ce montant brut 83,5 milliards d'euros de remboursements et dégrèvements (dont les 79,33 milliards d'euros au titre des restitutions de crédits de TVA). Précisons ici que 119 milliards d'euros de recettes de TVA échappent au budget de l'État et sont transférés à la Sécurité sociale (pour 60 milliards d'euros), aux collectivités territoriales (pour 55 milliards d'euros) et, pour 4 milliards d'euros, en compensation de la suppression de la contribution à l'audiovisuel public. En PLF 2024, les restitutions de TVA sont donc estimées à 79,3 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation de 15,4 % par rapport à la LFI 2023 (soit 10,56 milliards d'euros) après une hausse de 8,3 % entre 2022 et 2023 et de 10,2 % entre 2021 et 2022. Sur une période plus longue, entre 2014 et 2024, la hausse des remboursements de TVA s'élève à 66,6 % (soit 31,7 milliards d'euros).

Ce niveau élevé des remboursements nécessite une vigilance accrue sur les risques de montages frauduleux. Rappelons qu'en 2022, l'INSEE estimait la fraude à la TVA entre 20 et 26 milliards d'euros [1]. Or, le montant des crédits de TVA rejetés interpelle pas sa faiblesse : 134 millions en 2021 et 137 millions en 2022, soit 0,23 % du montant total des remboursements de crédit de TVA de 2021 (57,6 milliards d'euros en 2021) et 0,2 % du montant total des remboursements de crédit de TVA pour 2022. Autrement dit, le contrôle de ces demandes est faible… Deux raisons principales expliquent cette situation : la réduction des effectifs de la Direction générale des finances publiques (DGFiP) et l'objectif assigné au programme « 200 - Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État » en matière de rapidité de traitement des demandes de remboursements.

Le CIR, première niche fiscale

Le crédit d'impôt recherche (CIR) est la première « niche fiscale ». Son coût ne cesse de croître et devrait atteindre 7,64 milliards d'euros en 2024. Pour autant, les dernières évaluations sur le CIR et son impact en termes d'investissement, d'emploi et d'attractivité des entreprises innovantes datent de 2021 et se basent sur des données allant jusqu'en 2018. Or, depuis cette date, le coût du CIR a augmenté de 1,8 milliard d'euros. Le CIR est très concentré : les 200 premières entreprises représentent près des deux tiers du coût total et 28 groupes déclarent le tiers des dépenses de R&D et bénéficient de 27 % de créances de CIR.

Dans leurs rapports spéciaux consacrés au programme « Remboursements et dégrèvements », les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat se montrent particulièrement critiques sur le CIR [2]. Leurs travaux montrent que la hausse du coût du CIR est importante et qu'elle dépasse les prévisions. Le rapporteur spécial de la commission des finances estime nécessaire de « mener une nouvelle évaluation qui viserait à mesurer l'impact du dispositif en établissant une différenciation par type d'entreprise et par secteur d'activité à partir des données les plus récentes » tandis que le rapport spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale relève que « L'efficience de ce dispositif a fait l'objet d'une littérature critique abondante. Au sujet du CIR, France Stratégie relève des « effets positifs sur les PME [3] , mais pas d'effet significatif établi en ce qui concerne les ETI et les grandes entreprises ». Elle observe également que « le CIR n'a pas suffi à contrecarrer la perte d'attractivité du site France pour la localisation de la R&D des multinationales étrangères ». La question de l'efficacité du CIR est donc posée. Le rapport cite également les travaux cités par France Stratégie, selon lesquels ce sont les PME qui ont la propension la plus grande à réaliser des innovations de rupture et que le CIR conduit à un « effet d'aubaine » pour les grandes entreprises, et propose de « recentrer le CIR sur les petites et les moyennes entreprises (PME) et à plafonner les dépenses éligibles pour les grands groupes ».

À ce propos, on notera que le Conseil des prélèvements obligatoires préconise, de son côté, soit un plafond de 20 millions d'euros, soit un plafond de 20 millions d'euros associé à une hausse du taux de CIR à 40 %. La DGFiP estime que la première option permettrait de réduire le coût du CIR de 1,6 milliard d'euros aux finances publiques alors que la seconde conduirait à l'augmenter de 200 millions d'euros.

Le rapport spécial de la commission des finances du Sénat note également que « le CIR est un crédit d'impôt particulièrement difficile à contrôler qui nécessite une coordination entre les services de la DGFIP et ceux du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ». Or, ces deux administrations perdent des emplois. Curieusement, les données sur le nombre de contrôles du CIR sont rares. Après une augmentation des rectifications entre 2008 et 2013, passant de 269 à 1523, le rythme décroît depuis 2014. Ainsi, en 2019, 1 071 contrôles ont fait l'objet d'une rectification CIR. Ramené aux 21 087 bénéficiaires du CIR en 2019, la proportion de celles ayant fait l'objet d'un contrôle est donc de 5 %...

Ces deux focus sur, d'une part, un dispositif lié à la mécanique d'un impôt (la TVA en l'occurrence) et d'autre part, la première « niche fiscale », montrent que la hausse de leur coût budgétaire est en partie artificielle et résulte d'une utilisation optimisée, et parfois frauduleuse, de ces dispositifs. Une véritable « revue » de ces dispositifs et un renforcement de l'ensemble des moyens de contrôle devrait constituer une véritable priorité en matière de finances publiques. Mais jusqu'à présent, ces préconisations sont restées « lettres mortes ».

Quelle méthode de classement ?

Le « budget vert » classe les dépenses publiques évaluées en plusieurs grandes catégories présentées de la manière suivante.

Les dépenses favorables, cette catégorie recouvrant trois types de dépenses :
– les dépenses ayant un objectif environnemental principal ou participant directement à la production d'un bien ou service environnemental (éco-activité) ;
– les dépenses sans objectif environnemental mais ayant un impact indirect avéré ;
– les dépenses favorables mais à l'impact controversé en présence notamment d'effets de court terme favorables pouvant présenter un risque de verrouillage technologique à long terme
À titre d'exemple, on retrouve dans ces dépenses les dépenses de soutien aux énergies renouvelables (2,1 milliards d'euros en PLF 2024).

Les dépenses dites « mixtes », favorables à l'environnement sur au moins un axe mais qui ont des effets négatifs sur un ou plusieurs autres axes. On y classe les dépenses relatives aux nouvelles infrastructures de transport ferroviaire ou fluvial.

Les dépenses neutres : dépense sans effet significatif sur l'environnement ; information non disponible ou insuffisamment étayée pour déterminer un impact environnemental favorable ou défavorable. On retrouve dans cette catégorie les aides pour le logement (APL, 13,9 milliards d'euros en PLF 2024).

Les dépenses défavorables : la dépense constitue une atteinte directe à l'environnement ou incite à des comportements défavorables à celui-ci. On retrouve ici les mesures relatives aux taux réduits sur les carburants (3,5 milliards d'euros en PLF 2024) qui encouragent le transport routier

Quels résultats et quelles évolutions ?

En 2020, 41,8 milliards d'euros de dépenses ont été identifiées comme ayant un impact sur l'environnement et de 52,8 milliards d'euros en y ajoutant les dépenses fiscales (les niches fiscales), ce qui est peu par rapport aux 574,2 milliards d'euros de dépenses budgétaires et fiscales (9,19%).

Les dépenses dites « vertes », c'est-à-dire favorables à l'environnement sur au moins un axe environnemental sans être défavorables par ailleurs représentent 72,6 % de ces dépenses : elles atteignent 38,1 milliards d'euros en PLF pour 2021.
Les dépenses « mixtes » qui sont favorables à l'environnement sur un moins un axe mais qui ont des effets négatifs sur un ou plusieurs autres axes représentent 8,9 % de ces dépenses, soit 4,7 milliards d'euros. Enfin, 10,0 milliards d'euros de dépenses ont un impact défavorable sur au moins un axe environnemental sans avoir un impact favorable par ailleurs, ce qui recouvre principalement des dépenses fiscales (7,2 milliards d'euros)

En PLF 2024, parmi l'ensemble des dépenses budgétaires et fiscales du budget de l'État (569,7 milliards d'euros), 55,9 milliards d'euros (soit 9,81 % du total) ont été identifiés comme ayant un impact environnemental. Parmi elles, 39,7 milliards d'euros (soit 71%) sont considérées comme ayant un impact favorable à l'environnement, 3,1 milliards d'euros un impact mixte (soit 5,45%) et 13,1 milliards d'euros un impact défavorable soit 23,43%).

En d'autres termes, la situation s'est dégradée, tant en valeur qu'en proportion. Cela n'est hélas guère étonnant : les choix politiques de ces dernières années n'ont pas orienté l'action publique en fonction des priorités environnementales. Quant à la gouvernance budgétaire, elle reste tournée vers la « performance », synonyme de « faire plus avec moins » pour les services publics. Orienter les finances publiques vers la bifurcation sociale et écologique est cependant non seulement souhaitable mais aussi possible. C'est l'une des grandes priorités de la période. Attac et l'Observatoire de la justice fiscale répondront présents pour que, à l'occasion du prochain débat budgétaire, cet objectif soit publiquement rappelé.

Cet impôt s'applique aux particuliers qui résident en France. Ceux-ci, comme chaque année au printemps, doivent déclarer leurs revenus à l'administration fiscale afin de calculer l'impôt sur le revenu (IR). Jugé tout à la fois plus juste et plus complexe que les autres en raison de sa progressivité et des règles qui le régissent (quotient familial, « niches fiscales, etc.), l'IR reste l'impôt le plus connu, même s'il n'est pas, et de loin, le plus rentable. Cette période de déclaration des revenus est l'occasion de dresser un rapide panorama de l'impôt sur le revenu.

Quel rendement ?

En 2022, l'IR aura rapporté 82,1 milliards d'euros, soit 23,1 % du budget de l'État. Par comparaison, cette année-là, la TVA aura dégagé 202,7 milliards d'euros de recettes (affectées à l'État, aux collectivités locales et à la Sécurité sociale) tandis que la contribution sociale généralisée (CSG) rapportait 106,9 milliards d'euros aux caisses de la Sécurité sociale. L'impôt sur les sociétés, pour sa part, aura rapporté moins que l'IR, soit 68 milliards d'euros en 2022.

Qui paie l'IR ?

En 2022 toujours, on dénombrait 40,7 millions de foyers fiscaux, tous appelés à remplir leur déclaration de revenus. Parmi eux, 18,2 millions auront effectivement payé un IR. Les raisons qui expliquent cette faible proportion sont les suivantes. Le revenu imposable tient compte des prélèvements sociaux, déductibles (à l'exception de la contribution au remboursement de la dette sociale et d'une fraction de la CSG). Les dispositifs comme le quotient conjugal et familial ou les niches fiscales permettent à de nombreux foyers fiscaux de réduire leur impôt, voire de l'annuler. Enfin, le niveau global des revenus reste insuffisant, de nombreux foyers fiscaux ne percevant pas un niveau suffisant pour être imposable. Ces différents facteurs, combinés aux inégalités importantes de revenus, expliquent que les plus hauts revenus paient une part importante de l'IR.

Qu'ils soient imposables ou non, les 40,7 millions de foyers fiscaux ont déclaré 1 389 milliards d'euros de revenus ce qui, ramené au rendement net de l'IR, revient à un taux réel d'imposition moyen de 5,9 %. La majorité provient des salaires (61,7 %), mais on y retrouve aussi les pensions et les rentes (25,7 %), les bénéfices industriels et commerciaux (provenant des commerçants notamment, pour 1,4 %), les bénéfices non commerciaux (provenant des professions libérales, pour 2,9 %), les revenus fonciers (pour 2,1 %) ou encore les revenus de capitaux mobiliers (les revenus financiers, pour 3,5 %) et les revenus agricoles (pour 0,5 %).

Quid des « niches fiscales » ?

L'IR concentre près de la moitié des « dépenses fiscales », également dénommés « niches fiscales ». Parmi les 40,7 millions de foyers fiscaux, 12 millions (soit 29,5 %) bénéficient d'une de ces « niches fiscales », autrement dit d'un crédit ou d'une réduction d'impôt. L'importance de l'avantage fiscal procuré par les « niches » diffère toutefois selon le revenu. Si 3,3 millions de foyers déclarent des dons à des organismes d'intérêt général pour une réduction d'impôt moyenne de 411 euros, ils ne sont que 40 000 à déclarer des investissements en outre-mer (pour un manque à gagner global de 584 millions d'euros) pour une réduction d'impôt moyenne de 14 566 euros ou un investissement locatif dit « Pinel » pour une réduction d'impôt moyenne de 4 025 euros.

Si ces dispositifs grèvent évidemment le rendement de l'IR, ils affectent également la progressivité de l'IR, qui est pourtant un principe fondateur de cet impôt. La concentration de l'utilisation des niches fiscales sur les hauts revenus est une réalité. Le montant moyen des réductions et crédits d'impôt est de 47 euros pour les 10 % des foyers fiscaux les plus pauvres, il s'élève à 577 euros pour les foyers situés dans le 9ème décile et à 2 206 euros pour les 10 % les plus aisés. Mais au sein des 10 % les plus aisés, les disparités sont importantes. Pour le dire simplement, plus les revenus sont élevés et plus l'effet des « niches fiscales » se fait sentir. Cette concentration rend mêmes l'IR régressif au-delà d'un certain seuil. Le taux réel moyen d'imposition atteint en effet 22,68 % pour les revenus compris entre 400 000 et 500 000 euros pour s'abaisser et se situer entre 17 et 19 % pour les revenus supérieurs à 5 millions d'euros…