Thousands of Georgians took to the streets of the capital on 17 April to protest against the passing of a law on ‘foreign influence’, which was deemed to be similar to Russian legislation and to restrict freedom of association. While this event highlights the cleavage in Georgian political life, it also underlines Tbilisi’s vulnerability to its Russian neighbour, a feeling that has been reinforced since the start of the conflict in Ukraine. How can we understand the pro-European demonstrations in Georgia? What is the state of relations between Russia and Georgia? What is Moscow’s position in the Caucasus? Interview with Jean de Gliniasty, Senior Research Fellow at IRIS and former French ambassador to Russia, specialising in Russian issues.

On 17 April, more than 20,000 people demonstrated in Tbilisi, Georgia, against the adoption of a law on ‘foreign influence’ deemed to be similar to Russian legislation. What is the political background to this law? Why is it considered dangerous and repressive by the population and the opposition? What reactions has it provoked in Europe and Russia?

Georgian society is very divided. To put it simply, young people are more European but also more Atlanticist and more attached to public freedoms than the older generations, who are more concerned about maintaining good relations with Russia after the painful experience of the invasion of Georgia in 2008. This division has been constant in recent years. In the 2020 parliamentary elections, for example, the opposition refused to take its seat in parliament, claiming that the elections had been rigged. The Georgian Dream party, the majority party, therefore sat alone for some time. Obviously, a Parliament without opposition is no longer a Parliament. At the time, the European Union and Charles Michel, President of the European Council, acted as intermediaries and succeeded in finding a solution that led to the return of the opposition to Parliament. However, there is a permanent rift in Georgian society between those who want to maintain good relations with Russia, at the price of certain concessions, and those who absolutely want to draw closer to the European Union and NATO. This law against NGOs is modelled on a Russian law that targets individuals as well as associations. The Georgian bill would declare as ‘agents working for a foreign power’ those who receive more than 20% of their funding from abroad. The government tried to pass this law a year ago, in April 2023, and there were already huge demonstrations, leading to the withdrawal of the bill. Today, the head of government, a member of the ruling Georgian Dream party, has a majority in parliament. With the bill back on the table, Parliament voted 83 to 0 in favour of the first reading of a first version of the law. However, a section of the population does not accept this alignment with Russian legislation. It should be pointed out that this type of law exists almost everywhere, including in the United States. The only difference lies in the fact that in Russia and Georgia, the application of the law by the local judiciary leaves no room for doubt: all the government’s demands will be met, enabling it to punish NGOs or associations that do not go along with its wishes.

While the separatist republics of Abkhazia and South Ossetia are supported by Moscow, in December 2023 Georgia made official its application to join the European Union. What is the state of relations between Russia and Georgia? To what extent has the war in Ukraine revived memories of the 2008 Russian-Georgian conflict and accelerated the pro-European shift in Georgia?

Around 80% of Georgians are in favour of joining the European Union, including in the majority camp. The European dream has been a driving force in Georgian society for a very long time. It’s just that part of society thinks it’s important to maintain links with Russia. Georgia is in direct contact with the Russian border: at the time of the 2008 war, Russian troops invaded South Ossetia through the Roki tunnel to support the secessionists against Tbilisi. Part of the population, the oldest, is aware of this vulnerability. Nevertheless, the majority want to join the European Union: candidate status was granted by the European Council in December. The Council did not have to wait long, since a year earlier, candidate status had been granted to Ukraine and Moldova without a second thought. At the time, this caused a scandal in Georgia, including in the majority party. The European Council agreed to recognise Georgia’s candidate status, but conditionally, unlike the Ukrainian and Moldovan applications for which negotiations began immediately. In Georgia’s case, the application is conditional precisely on the performance of Georgian society in terms of human rights and the rule of law. Every time there are difficulties over laws concerning foreign agents or aimed at penalising LGBT propaganda, this delays the opening of negotiations with the European Union, something that is very strongly felt by part of the population. Clearly, Russia’s invasion of Ukraine has made Georgia aware of its vulnerability, but its desire to draw closer to the European Union is much older, stronger and more permanent.

Given the recent political tensions in Georgia and Moscow’s gradual withdrawal from the conflict between Armenia and Azerbaijan, what is the current state of Russian policy in the Caucasus?

There’s no denying that the war in Ukraine has weakened Russia’s hand in the Caucasus. A few days ago, the Russians took the decision to withdraw the 2,000 Russian peacekeepers and 400 vehicles who were supposed to guarantee the safety of the Armenians in Nagorno-Karabakh. Moscow decided to withdraw them because Azerbaijan, which has taken over the whole of Nagorno-Karabakh, considers them useless, the Armenians have almost all left and the Russians are no longer of any use. They could have been used for longer to secure the border. Russia’s hand has been weakened because Armenia, through its Prime Minister Nikol Pachinian, has judged that Russia has not given the expected support within the framework of the Collective Security Treaty Organisation (CSTO), which is a security organisation sponsored by Russia, or even within the framework of the bilateral defence and security agreement that Armenia signed with Russia in 1992. Nikol Pachinian felt that Russia had failed in its security role and drew closer to the European Union and the United States. Less than a month ago, a summit was held on the sidelines of a meeting in Brussels where Nikol Pachinian met Ursula Von der Leyen, Josep Borrel and Anthony Blinken. The Armenian Prime Minister is counting not only on the European Union and the United States to ensure his security, but also on his ability to negotiate a peace treaty with Baku. It is difficult to know the scope of this project, as Russian bases are still present in Armenia, the bilateral treaty has not been denounced and although Armenia has suspended its participation in the CSTO, it remains a member. So the question is who is capable of putting pressure on Azerbaijan to prevent it from using its military superiority to continue nibbling away at parts of the border and villages along the border, and above all to ensure a corridor linking Azerbaijani territory to the enclave of Nakhichevan. Although it seems that the Armenian Prime Minister wants to move closer to the West, it is risky for him to give up the Russian guarantee. The Russians are of course not very happy and consider that Nikol Pachinian’s rapprochement with the West is excessive. The rapprochement, without them, between Baku and Yerevan (there is talk of progress in the negotiation of a peace treaty), hardly delights them. It is not out of the question that they may decide to stop curbing Baku’s appetites, while the European Union is hampered by its dependence on gas and oil. Despite its weakened position, Russia still hopes to remain the referee in this affair.

In Georgia, the part of Georgian opinion in favour of an accelerated rapprochement with the West will become increasingly vocal as a result of the continuing war in Ukraine. As for the government, it is split between Prime Minister Irakli Kobakhidze, the former boss of the Georgian Dream party led by the oligarch Bidzina Ivanishvili, and a president, Salomé Zourabichvilli, a former French diplomat, who was elected in 2018 on an independent ticket, but who is actively pro-Western. Even though the president does not have much power or prerogatives, the government itself is divided, as it tends to favour good relations with Moscow. The government has also on several occasions brought impeachment proceedings against Salome Zurabishvilli, which have failed. Society is therefore divided and the regions of South Ossetia and Abkhazia, recognised by Russia as independent states, are real abscesses at the heart of Georgian political life. They give leverage to the Russians, who have kept some of their cards close to their chest, even if their hand has been weakened. For the moment, their best asset is to have maintained good relations with the very authoritarian President of Azerbaijan, Ilham Aliev, who is also the master of the game thanks to his hydrocarbons and the support of Turkey.

Translated by Deepl.

Des milliers de Géorgiens ont manifesté dans les rues de la capitale, le 17 avril dernier, pour protester contre le vote d’une loi sur « l’influence étrangère » jugée proche de la législation russe et restreignant les libertés d’association. Si cet événement met en lumière le clivage de la vie politique géorgienne, il souligne aussi la vulnérabilité de Tbilissi face à son voisin russe, sentiment renforcé depuis le début du conflit en Ukraine. Comment comprendre les manifestations pro-européennes en Géorgie ? Quel est l’état des relations entre la Russie et la Géorgie ? Comment se positionne Moscou dans le Caucase ? Entretien avec Jean de Gliniasty, directeur de recherche à l’IRIS et ancien ambassadeur français en Russie, spécialiste des questions russes.

Le 17 avril dernier, plus de 20 000 personnes ont manifesté à Tbilissi en Géorgie contre l’adoption d’une loi sur « l’influence étrangère » jugée proche de la législation russe. Dans quel contexte politique s’inscrit cette loi ? Pourquoi est-elle jugée dangereuse et liberticide par la population et par l’opposition ? Quelles réactions a-t-elle suscitées en Europe et en Russie ?

La société géorgienne est très partagée. Pour schématiser, les jeunes sont plus européens mais aussi plus atlantistes et plus attachés aux libertés publiques que ne le sont les générations plus âgées, plus soucieuses de garder de bonnes relations avec la Russie après l’expérience douloureuse de l’invasion de la Géorgie en 2008. Ce partage a été constant ces dernières années. Par exemple aux élections législatives de 2020, l’opposition, estimant que les élections avaient été truquées, a refusé de siéger au Parlement. Le parti Rêve géorgien, le parti majoritaire, a donc siégé seul pendant quelque temps. Évidemment, un Parlement sans opposition n’est plus un Parlement. À l’époque, l’Union européenne et Charles Michel, président du Conseil européen, ont joué les intermédiaires et réussi à trouver une solution entrainant le retour de l’opposition au Parlement. Cependant, la fracture est permanente dans la société géorgienne entre ceux qui veulent garder de bonnes relations avec la Russie, au prix de certaines concessions, et ceux qui veulent absolument se rapprocher de l’Union européenne et de l’OTAN. Cette loi dirigée contre les ONG se calque sur une loi russe qui s’attaque aux individus en plus des associations. Dans le projet de loi géorgien, il s’agit de déclarer comme « agent œuvrant au profit d’une puissance extérieure » ceux qui reçoivent plus de 20 % de leurs financements de l’étranger. Le gouvernement a essayé de faire passer cette loi il y a déjà un an, en avril 2023, et il y avait déjà eu d’énormes manifestations entraînant le retrait du projet de loi. Aujourd’hui, le chef du gouvernement, membre du Rêve géorgien, le parti au pouvoir, possède une majorité au Parlement. Ce projet étant à nouveau sur la table, le Parlement a voté en première lecture, à 83 voix contre 0, une première version de la loi. En revanche, une partie de la population n’accepte pas cet alignement sur la législation russe. Il faut préciser que ce type de loi existe un peu partout, y compris aux États-Unis. La seule différence réside dans le fait qu’en Russie et en Géorgie, l’application de la loi par la magistrature locale ne laisse aucun doute : toutes les demandes du gouvernement seront satisfaites ce qui lui permettra de sanctionner les ONG ou associations qui ne vont pas dans son sens.

Si les républiques séparatistes d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud sont soutenues par Moscou, la Géorgie a officialisé en décembre 2023 sa candidature d’adhésion à l’Union européenne. Quel est l’état des relations entre la Russie et la Géorgie ? Dans quelle mesure la guerre en Ukraine a-t-elle ravivé les souvenirs du conflit russo-géorgien de 2008 et accéléré le virage pro-européen en Géorgie ?

Environ 80 % des Géorgiens sont en faveur de l’adhésion à l’Union européenne, y compris dans le camp de la majorité. Depuis très longtemps, le rêve européen est moteur pour la société géorgienne. Simplement, une partie de la société pense qu’il faut maintenir des liens avec la Russie. La Géorgie est au contact direct de la frontière russe : au moment de la guerre de 2008, les troupes russes ont envahi, par le tunnel de Roki, l’Ossétie du Sud pour soutenir les sécessionnistes contre Tbilissi. Une partie de la population, la plus âgée, en est consciente de cette vulnérabilité. Néanmoins, la majorité veut rentrer dans l’Union européenne : le statut de candidat a été accordé par le Conseil européen en décembre. Ce dernier s’est fait prier puisqu’un an auparavant, le statut de candidat avait été accordé sans barguigner à l’Ukraine et à la Moldavie. À l’époque, cela avait fait scandale en Géorgie, y compris dans le parti majoritaire. Le Conseil européen a accepté de reconnaitre le statut de candidat de la Géorgie, mais de manière conditionnelle, contrairement aux candidatures ukrainiennes et moldaves pour lesquelles les négociations ont commencé tout de suite. Dans le cas de la Géorgie, la candidature est conditionnée justement par les performances de la société géorgienne en matière de droits humains et d’État de droit. Chaque fois qu’il y a des difficultés sur les lois touchant aux agents étrangers ou visant à sanctionner la propagande LGBT, cela retarde l’ouverture des négociations avec l’Union européenne, un élément très fortement ressenti par une partie de la population. Il est clair que l’invasion de l’Ukraine par la Russie a fait prendre conscience à la Géorgie de sa vulnérabilité, mais son désir de se rapprocher de l’Union européenne est beaucoup plus ancien, plus fort et plus permanent.

Entre ces récentes tensions politiques en Géorgie et l’effacement progressif de Moscou dans le conflit entre l’Arménie et l’Azerbaïdjan, quel est l’état des lieux de la politique russe dans le Caucase ?

Il est indéniable que la guerre en Ukraine a affaibli la main de la Russie dans le Caucase. Il y a quelques jours, les Russes ont pris la décision de retirer les 2 000 soldats de maintien de la paix russes et 400 véhicules qui devaient notamment garantir la sécurité des Arméniens du Haut-Karabakh. Moscou a décidé de les retirer, car l’Azerbaïdjan qui a repris la totalité du Haut-Karabakh les estime inutiles, les Arméniens sont quasi tous partis et les Russes ne servent plus à rien. Alors qu’ils auraient pu être utilisés plus longtemps pour sécuriser la frontière. La main de la Russie s’est affaiblie parce que l’Arménie, par son Premier ministre Nikol Pachinian, a jugé que la Russie n’avait pas donné le soutien attendu dans le cadre de l’Organisation du traité de sécurité collective (OTSC) qui est une organisation de sécurité patronnée par la Russie ou même dans le cadre de l’accord bilatéral de défense et de sécurité que l’Arménie a signé avec la Russie en 1992.  Nikol Pachinian a estimé que la Russie avait failli dans son rôle de sécurité et il s’est rapproché de l’Union européenne et des États-Unis. Il y a encore moins d’un mois s’est tenu un sommet en marge d’une réunion à Bruxelles où Nikol Pachinian a rencontré Ursula Von der Leyen, Josep Borrel et Anthony Blinken. Le Premier ministre arménien compte non seulement sur l’Union européenne et les États-Unis pour assurer sa sécurité mais il compte aussi sur sa capacité à négocier un traité de paix avec Bakou. Il est difficile de connaître la portée de ce projet car des bases russes sont encore présentes en Arménie, le traité bilatéral n’a pas été dénoncé et si l’Arménie a suspendu sa participation à l’OTSC, elle en reste membre. Ainsi, la question est de savoir qui est capable de faire pression sur l’Azerbaïdjan pour éviter que celui-ci ne mette à profit sa supériorité militaire pour continuer à grignoter des éléments de frontières et des villages le long de la frontière et surtout pour assurer un corridor reliant le territoire azerbaïdjanais à l’enclave du Nakhitchevan. S’il semble que le Premier ministre arménien veuille se rapprocher de l’Occident, il est risqué pour lui de renoncer à la garantie russe. Les Russes ne sont bien sûr pas très satisfaits et considèrent que le rapprochement de Nikol Pachinian avec l’Occident est excessif. Le rapprochement, sans eux, entre Bakou et Erevan (on parle de progrès dans la négociation d’un traité de paix), ne les enchante guère.  Il n’est pas exclu qu’ils décident de ne plus freiner les appétits de Bakou, alors que l’Union européenne est gênée par sa dépendance gazière et pétrolière. La Russie espère encore rester, malgré une position affaiblie, l’arbitre dans cette affaire.

En Géorgie, la partie de l’opinion géorgienne en faveur d’une accélération du rapprochement avec l’Occident va se faire entendre de plus en plus à cause de la poursuite de la guerre en Ukraine. Le gouvernement quant à lui est partagé entre le Premier ministre Irakli Kobakhidze, l’ancien patron du parti Rêve géorgien animé par l’oligarque Bidzina Ivanichvili, et une présidente, Salomé Zourabichvilli, ancienne diplomate française, qui a été élue en 2018 sous une étiquette indépendante, mais qui est activement pro-occidentale. Même si le président n’a pas beaucoup de pouvoir et de prérogatives, le pouvoir lui-même est divisé puisque le gouvernement est plutôt favorable à de bonnes relations avec Moscou. Le gouvernement a par ailleurs mené à plusieurs reprises des procédures d’impeachment contre Salomé Zourabichvilli qui ont échoué. La société est donc divisée et les régions d’Ossétie du Sud et d’Abkhazie, reconnues par la Russie comme des États indépendants, sont de véritables abcès au cœur de la vie politique géorgienne. Elles donnent un levier aux Russes qui ont gardé certaines cartes en main, même si leur jeu s’est affaibli. Pour l’instant, leur meilleur atout est d’avoir gardé de bonnes relations avec le président très autoritaire de l’Azerbaïdjan, Ilham Aliev, qui est également le maître du jeu grâce à ses hydrocarbures et à l’appui de la Turquie.