Les relations entre l’Europe et l’Afrique, très anciennes et intriquées, ont, au fil de l’histoire, revêtu des formes – et endossé des sens – très différents. D’abord coopération bilatérale CEE-États africains essentiellement axée sur le commerce et le développement (1963-2000), les relations entre les deux rives de la Méditerranée se sont progressivement « multilatéralisées » avec l’avènement de l’Union européenne et de sa corolaire africaine (2000-2022), engendrant, de facto une politisation de la coopération euro-africaine. Mais malgré la diversification des rapports entre les deux organisations, un axe, en particulier, demeure structurant : celui du développement des infrastructures. C’est là tout l’enjeu du Sommet de Bruxelles (2022) et du New Deal, qui, en reprenant à son compte l’initiative du Global Gateway dévoilée en 2021, entend « restaurer » le statut de global player de l’UE en la matière sur le continent africain.

L’UE et l’UA, des partenaires « naturels »

Afin de saisir dans quel contexte prend place le New Deal, et plus particulièrement le Global Gateway, un détour historico-technique mettant en lumière les similitudes entre les deux institutions (ou leurs formes antérieures) porteuses du projet – l’Union européenne et l’Union africaine – s’impose.

• L’Union européenne
  

L’Union européenne, née des efforts de six États d’Europe de l’Ouest, a vu le jour en 1951 avec la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA). Progressivement construite dans la deuxième partie du XXe siècle – le Traité de Rome (1957) instituant la Communauté Économique européenne (CEE) sera suivi 20 ans plus tard du Traité de Maastricht (1992) fondant l’Union européenne – elle n’est ni une fédération, ni une confédération d’États, ni une organisation internationale au sens strict du terme. Regroupant initialement six États – la France, l’Allemagne, l’Italie, la Belgique, le Luxembourg, et les Pays-Bas –, elle a régulièrement fait l’objet de procédures d’élargissement jusqu’en 2020 où, pour la première fois de son histoire, un État-membre – le Royaume-Uni – a officiellement actionné le mécanisme de sortie de l’UE.

Véritable curiosité juridique en tant qu’entité sui generis, elle est dotée par le Traité de Fonctionnement de l’UE (2007) d’une personnalité juridique qui lui permet de signer des traités et d’adhérer à des conventions, et dispose, selon le Traité de l’UE (1992), d’institutions fortes auxquelles les États-Membres ont dévolu une partie de leurs compétences régaliennes. Elle est notamment composée de sept institutions : le Parlement européen, le Conseil européen, le Conseil de l’Union européenne, la Commission européenne, la Cour de justice de l’Union européenne, la Banque centrale européenne et la Cour des comptes. Parmi celles-ci, seuls le Conseil européen et de l’UE, la Commission et le Parlement sont parties prenantes du processus décisionnel – dans le cadre du trilogue en procédure ordinaire, ou au niveau du Conseil en procédure extraordinaire – et jouissent de compétences qui leur sont propres.

• L’Union africaine
  

L’Union africaine, quant à elle, est l’héritière de l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA). Fondée en 1963 par 32 Chefs d’États africains nouvellement indépendants à Addis-Abeba, sa Charte érige les principes de liberté, d’unité et de solidarité – au fondement du panafricanisme – comme colonne vertébrale de l’organisation internationale. Mais devant faire face à de nombreux obstacles, cristallisés autour du principe de non-ingérence et de la sacralisation des frontières héritées de la colonisation, l’OUA devient rapidement une institution obsolète et demeure ineffective jusqu’en 1999. C’est donc au tout début du deuxième millénaire, à la suite de l’initiative de Mouammar Kadhafi, que le principe de transformation de l’OUA en Union Africaine est acté au Sommet de Lomé (2000), puis concrétisé au Sommet de Durban (2002). Regroupant initialement 32 États, elle va progressivement s’élargir à l’ensemble du continent, pour accueillir depuis 2017 – grâce à l’adhésion du Maroc – l’ensemble des 55 États africains.

Le Traité constituant actant le passage de l’OUA à l’UA (2000), a, tout comme le Traité de Lisbonne pour l’UE, conféré une personnalité juridique permettant à l’organisation de négocier et signer des traités internationaux. Par ailleurs, il a, tout comme le Traité de Maastricht pour l’UE, également prévu une refonte de l’architecture institutionnelle de l’UA. L’organisation s’articule dès lors autour de six institutions : la Conférence des chefs d’États et de gouvernements, le Conseil exécutif, le Comité des représentants permanents, le Conseil de paix et de sécurité, les Comités techniques spécialisés et la Commission de l’UA. À cela s’ajoutent encore les huit Communautés économiques régionales (CER) en vigueur depuis le Traité d’Abuja (1991), et les organes judiciaires et législatifs – dont le Parlement panafricain – crées ultérieurement. Parmi celles-ci, seules la Conférence des Chefs d’États et de gouvernements et le Conseil exécutif sont habilités à prendre des décisions – le Parlement panafricain n’ayant, a contrario du Parlement européen, qu’une fonction consultative.

• Des partenaires « naturels »
  

Mais outre les similitudes de forme susmentionnées – présence d’un acte constitutif précisant le but et les modalités de la coopération, d’une structure permanente, indépendante et autonome et d’une personnalité juridique – l’UE et l’UA se sont, depuis leurs créations, toujours considérées comme des partenaires « naturels ».

En effet, elles sont des organisations : à vocation régionale, regroupant un nombre restreint d’États selon des affinités objectives, à savoir la proximité géographique – dans le cas européen, des affinités subjectives comme les critères de convergences économiques, politiques et communautaires rentrent également en compte ; à finalités générales, dont les activités ne sont pas cantonnées à un domaine particulier mais abordent selon les besoins l’ensemble du spectre de la coopération ; à vocation d’intégration ou d’unification, régies par des transferts de compétences plus ou moins prononcés des États-membres vers les organes supranationaux, eux-mêmes habilités à prendre des décisions lorsqu’ils sont composés de représentants de gouvernement. Cela s’explique par le fait que lors de la fondation de l’UA, le modèle européen, alors gage de stabilité depuis 50 ans, a été en partie reproduit.

Deuxièmement, la proximité géographique entre l’UE et l’UA appuie également le caractère « naturel » des relations UE-UA. Celle-ci est double : physique d’abord, puisque les deux continents sont proches de 12 kilomètres au point le plus étroit du détroit de Gibraltar ; symbolique ensuite, puisque le marché commun européen s’étend même sur le continent africain au niveau des enclaves espagnoles de Ceuta et Melilla, réduisant la distance qui sépare les deux ensembles à 500 mètres.

Troisièmement, les liens historiques et culturels font également des deux ensembles des partenaires au destin lié. En effet, en raison des premiers contacts (XVIe siècle) puis de la colonisation (XIXe-XXe), les liens historiques euro-africains sont particulièrement denses et inextricables. Mais si l’histoire récente est hautement polémique au regard du fait colonial, les contacts répétés entre les deux ensembles ont malgré tout permis d’établir des liens culturels forts et durables, ne serait-ce que par la présence d’une diaspora de 8 millions d’individus en Europe. C’est pourquoi Mohamed Bazoum – Président déchu du Niger – affirmait en mars dernier que « l’Afrique est au cœur de l’Europe, et l’Europe est d’autant plus au cœur de l’Afrique en raison de la colonisation^[1] ».

Apparaissant ainsi comme des partenaires « naturels », l’UE et l’UA ont été amenées à coopérer depuis les indépendances des États africains jusqu’à nos jours. Leurs relations, tantôt bilatérales – UE/CEE-États africains – tantôt multilatérales – UE-UA – ont pris corps à travers une multitude de textes internationaux. Leur contenu, a, ces 60 dernières années, progressivement évolué : d’accords de développement à accords de coopération politique, les relations entre les deux parties prenantes se sont progressivement structurées et formalisées.

À l’origine : des relations bilatérales marquées par le sceau du développement et du commerce (1963-2000)

Des années 1963 aux années 2000, les relations entre les deux pôles de la Méditerranée se sont principalement articulées autour d’accords de commerce et de développement, via une succession d’accords : les conventions de Yaoundé (1963, 1969), les conventions de Lomé (1975, 1979, 1984, 1990), et l’accord de Cotonou (2000).

• Les conventions de Yaoundé
  

Le 20 juillet 1963, un premier texte contraignant régissant les relations euro-africaines est signé par les États fondateurs de l’UE et 18 États africains – principalement francophones – nouvellement indépendants : la convention de Yaoundé. La CEE, souhaitant éviter que les États africains ne tombent dans le giron de l’Union Soviétique et pour maintenir au beau fixe le niveau des échanges entre les anciennes puissances coloniales et les anciennes colonies, décide d’initier un cadre de coopération avec les anciennes colonies belges et françaises.

Dès lors, deux dispositifs visant à faciliter le commerce et le développement vont voir le jour : il s’agit des « préférences commerciales » – qui reposent sur l’élimination progressive des droits de douanes et des quotas à l’importation des produits originaires des États signataires – et du financement privilégié du développement infrastructurel des « pays et territoires d’Outre-Mer ».

Ce cadre, repris peu ou prou dans la deuxième convention de Yaoundé (1969) – dont la seule nouveauté réside dans l’intégration de l’Île Maurice au sein du dispositif – va rapidement faire l’objet de critiques. En effet, nombre d’experts et de diplomates accusent les conventions de Yaoundé d’empêcher les États nouvellement indépendants de diversifier leurs économies en prolongeant les préférences coloniales. En enfermant les États africains dans une économie spécialisée, ce dispositif contribuerait à maintenir les dépendances des anciennes colonies aux exportations de biens manufacturés des anciennes métropoles coloniales, tout en permettant à ces dernières de sécuriser leurs approvisionnements en s’affranchissant des fluctuations de prix sur le marché.

• Les conventions de Lomé
  

La révision du cadre de coopération économique entre les deux rives de la Méditerranée s’imposant comme une nécessité, neuf États de la CEE, 19 États africains, ainsi que 27 États des Caraïbes et du Pacifique vont se réunir en Guyane afin de se pencher sur la question. De ces discussions émergera un nouvel élément posant les jalons de la coopération économique euro-africaine contemporaine : le groupe ACP, avec lequel sera signé la première convention de Lomé (1975).

La première convention de Lomé va, de fait, tenter de corriger deux biais : celui de la « préférence coloniale » et celui de la spécialisation forcée, induits par les deux premières conventions de Yaoundé. De fait, la réciprocité des « préférences commerciales » sera abandonnée – les États ACP ne seront dès lors plus tenus d’ouvrir leurs marchés aux exportations européennes – et le champ de la coopération euro-africaine sera élargi au secteur industriel, favorisant ainsi une diversification des économies des pays ACP.

Mais loin de se distancer complètement du cadre de coopération qui la précédait, la première convention de Lomé va poursuivre l’un des objectifs phares des conventions de Yaoundé : le financement du développement des infrastructures. Un doublement de l’aide au développement – réinvestie dans les secteurs du tourisme, de l’industrie, de l’énergie et de l’agriculture – va en particulier être décidée.

Cette convention – rectifiée en 1979, 1984, et 1990 au gré des élargissements de la CEE et du groupe ACP – va cependant être retoqué dans les années 1990 par l’OMC, suite à sa dénonciation par un groupe de pays latino-américains exportateurs de bananes considérant les « préférences commerciales » comme une atteinte au droit à la concurrence.

• L’accord de Cotonou
  

Dès lors, afin d’établir un cadre de coopération économique qui soit conforme aux règles de l’OMC, de nouvelles concertations entre l’UE et le groupe ACP vont être organisées au Bénin. Celles-ci débouchent, le 23 juin 2000, sur l’entrée en vigueur l’accord de Cotonou pour une durée de 20 ans.

Conformément à la décision de l’OMC, l’accord de Cotonou va mettre un terme aux « préférences commerciales ». À la place, est prévue la négociation d’Accords de Partenariats Économique avec les pays ACP – dont cinq avec le groupe « Afrique » – visant, inter alia, à libéraliser les échanges entre les pays signataires des APE et l’UE. En outre, la politique de développement indifférenciée conduite par Bruxelles va également toucher à sa fin. En effet, contrairement aux conventions de Yaoundé et de Lomé, l’aide au développement ne sera plus distribuée automatiquement : elle va dorénavant être conditionnée aux performances de chaque pays du groupe ACP en matière de transparence, de bonne gouvernance et de respect des principes démocratiques.

Toutefois cet accord, comme ceux l’ayant précédé, n’est également pas exempt de critiques. Certains, par exemple, considèrent que les APE sont des accords de paupérisation puisqu’ils menaceraient l’industrialisation des États africains. C’est notamment la position qu’a exprimé Muhammadu Buhari – alors Président du Nigeria – devant le Parlement européen en 2016, au sujet de l’APE-Ouest africain, qu’il n’a toujours pas ratifié. D’autres, encore, fustigent la politique de développement de l’UE à la fois en raison de l’existence de conditionnalités – qui constituent une forme de coercition pour les diplomates africains – et en raison de son manque de résultats.

Ainsi, de Yaoundé à Cotonou en passant par Lomé, la coopération euro-africaine s’est, dès le lendemain des indépendances, articulée autour du commerce et du développement. Cette coopération regroupe deux nécessités : maintenir un niveau des échanges élevés entre les anciennes métropoles coloniales et les anciennes colonies ; et permettre aux nouveaux États de développer et diversifier leurs économies. Mais les différents textes ont rapidement cristallisé les tensions. Tantôt taxée de néocoloniale, tantôt accusée de favoritisme, la relation UE-ACP a dû traverser de nombreuses zones de turbulences. Afin de sortir de ce schéma, l’UE va, lors du premier Sommet UE-Afrique au Caire (2000), poser les jalons d’une nouvelle phase des relations euro-africaines : celle de la coopération politique.

Le tournant multilatéral UE-UA : vers une politisation et une institutionnalisation des relations euro-africaines (2007-2022)

À partir des années 2000, les relations euro-africaines tendent à se politiser. Ce mouvement, initié lors du premier Sommet UE-Afrique au Caire (2000), va progressivement atteindre son acmé lors des sommets de Lisbonne (2007) et de Bruxelles (2022). C’est en particulier au cours de ce dernier sommet que le New Deal, et par extension le Global Gateway va être formulé.

• Le Sommet de Lisbonne (2007)
  

Le texte adopté à Lisbonne (2007) constitue un véritable tournant dans les relations euro- africaines : c’est le premier cadre de coopération politique de l’UE dédié à l’ensemble du continent africain. Ce dernier, qui promet de considérer l’Afrique dans son unicité – à rebours de l’approche parcellaire UE-ACP qui prévalait jusqu’alors –, cherche à poser les bases d’un partenariat durable « continent-à-continent » en formulant une stratégie conjointe.

Pour ce faire, la stratégie cadre va d’abord établir une nouvelle architecture institutionnelle centrée sur l’UA. En effet, suite à l’ouverture d’une représentation permanente de l’UE auprès de son siège à Addis-Abeba, deux niveaux d’échanges ont été mis en place afin d’améliorer le dialogue inter-organisationnel. Le premier niveau est celui du Sommet UE-UA, qui réunit tous les trois ans les chefs d’États et de gouvernements des deux parties afin d’orienter et d’élaborer l’action conjointe des deux continents. Ces Sommets sont notamment préparés par des réunions ministérielles annuelles, tenues dans l’optique de cerner au mieux les intérêts des parties et d’établir l’agenda des discussions. Le second niveau de dialogue s’articule autour des troïkas de l’UE et de l’UA, à savoir le Conseil de l’UE et de l’UA, le Parlement européen et panafricain, ainsi que la Commission européenne et africaine. Une fois par semestre, des rencontres entre les représentants des institutions européennes et africaines ont lieu. Au cours de celles-ci, sont assurés l’examen, et le suivi de la mise en œuvre de la stratégie commune UE-UA et l’allocation des fonds qui lui sont nécessaires.

La stratégie cadre va ensuite fixer des axes de coopération qui viendront délimiter le champ d’action des partenariats ultérieurs. En effet, quatre piliers vont être érigés comme base de la coopération euro-africaine : la paix et sécurité (lutte contre le crime organisé et le terrorisme) ; la bonne gouvernance et les droits humains (promotion des valeurs de la Charte de l’ONU) ; le commerce et l’intégration régionale (accroissement du potentiel économique) ; et le développement (réalisation des objectifs de développement durable de l’ONU). Ces quatre piliers, en définissant les grandes lignes de la coopération euro-africaine, vont dès lors poser le cadre légal des partenariats à venir.

• Le Sommet de Bruxelles (2022)
  

C’est notamment le cas du New Deal – qui ne constitue ni un accord, ni une politique publique, mais bien un « partenariat », soit une déclaration non-contraignante – a été élaboré dans le cadre du 6^e Sommet UE-UA, tenu à Bruxelles les 17 et 18 février 2022.

Organisé dans un contexte de crise polymorphe – tant sanitaire que géopolitique et géostratégique –, le Sommet de Bruxelles va tenter de répondre à un objectif phare de l’UE : « restaurer » son statut de global player en Afrique. En effet, dès sa prise de fonction en septembre 2019, Ursula Von Der Leyen a déclaré qu’elle dirigerait une Commission géopolitique. S’inspirant ainsi de la volonté de la partie européenne de retrouver son rang à l’échelle internationale, le nouveau partenariat mis sur pied au 6e Sommet UE-UA va, dès lors, constituer une réponse aux défis posés par la présence des concurrents de l’UE en Afrique – notamment la Chine, via ses Nouvelles Routes de la Soie.

Si le New Deal mis sur pied à l’issu du Sommet s’inscrit dans la logique du Sommet de Lisbonne en se voulant relativement transversal – l’on parle alors du triptyque « prospérité-sécurité-mobilité », qui englobe des initiatives tant en matière sanitaire (distribution de vaccins contre la Covid-19), migratoire (lutte contre les causes des migrations) que commerciale (soutien à la Zone africaine de libre-échange) –, une mesure de la déclaration finale, en particulier, s’inscrit dans une perspective géostratégique : le Global Gateway.

Cette initiative, évoquée dès 2021 lors de la rencontre à Dakar entre la Présidente de la Commission européenne et le Président de l’UA de l’époque – Macky Sall –, a été officiellement adoptée par les deux organisations lors de leur rencontre à Bruxelles. Présenté comme un « paquet d’investissements Afrique-Europe d’au moins 150 milliards d’euros au service de notre ambition commune pour 2030 et de l’agenda 2063 de l’UA^[2] », le Global Gateway est composé de trois volets : les infrastructures, la santé et l’éducation. En stimulant les partenariats publics-privés, l’UE entend notamment contribuer à « la mise en place d’économies plus diversifiées, inclusives, durables et résilientes^[3] » en Afrique. L’allocation des fonds, quant à elle, sera la compétence principale de la Commission européenne – après évaluation de la conformité des projets à l’Horizon 2030 de l’UE et à l’Agenda 2063 de l’UA. Pour l’heure, ce sont près de 41 projets qui ont été déclarés éligibles par l’exécutif européen.

Ainsi, liées par des similitudes structurelles, une proximité géographique et des liens culturels et historiques forts, l’Europe et l’Afrique entretiennent des relations complexes qui ont, tant d’un point de vue bilatéral que multilatéral, connu beaucoup d’évolutions sur les 60 dernières années. Mais malgré une diversification des champs de coopération des deux rives de la Méditerranée, certains axes demeurent structurants eu égard la configuration géopolitique mondiale : c’est notamment le cas du développement.

À lire en lien avec la montée en puissance de la Chine comme partenaire n°1 du continent africain, la promulgation du Global Gateway ne laisse rien au hasard, puisqu’elle intervient à un moment où la Commission européenne entend explicitement amorcer un « retour » de l’UE sur la scène internationale.

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Par Gaëlle Welsch, Analyste Global Gateway Afrique à l’OFNRS

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1. « Conférence. (re)fonder la relation Europe-Afrique », Continent premier et Le Monde diplomatique, 07/04/2023. ↑
   

2. « Déclaration finale. Sixième sommet Union européenne ‐ Union africaine : une vision commune pour 2030 », Conseil européen et Conseil de l’Union européenne, 18/02/2022, https://www.consilium.europa.eu/media/54411/final-declaration-fr.pdf, p. 4. ↑
   

3. Opus cit, p. 4. ↑
   

   
   

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