La Commission européenne a présenté son Pacte sur la migration et l’asile le 23 septembre 2020. Un paquet de textes qui ambitionne de réformer la politique en la matière : celle-ci a en effet été marquée par son inefficacité lors des crises migratoires, comme en 2015.

La présentation du Pacte est par ailleurs intervenue quelques jours après l’incendie du plus grand camp de réfugiés d’Europe, le 9 septembre 2020, à Moria sur l’île grecque de Lesbos. Un nouveau drame qui, pour le vice-président de la Commission en charge des migrations Margarítis Schinás, souligne l’échec “d’un système qui n’en est pas un”.

Depuis les années 2000, la gestion des demandes d’asile incombe essentiellement aux premiers pays de transit des migrants. C’est ainsi l’Italie et la Grèce, au sud de l’Europe, qui se retrouvent en première ligne pour accueillir les demandeurs ayant traversé la Méditerranée. A l’inverse, la plupart des Etats d’Europe de l’Est n’acceptaient, jusqu’à l’éclatement du conflit ukrainien, que très peu de réfugiés sur leur territoire.

Pendant ce temps, les naufrages en mer se succèdent : après un pic en 2015, près de 2 000 migrants ont de nouveau péri ou disparu en Méditerranée en 2020. Ce sont ainsi plus de 25 000 migrants qui ont été portés disparus depuis 2014 après avoir tenté la traversée, selon l’Organisation internationale pour les migrations.

Le nouveau Pacte propose de remédier aux nombreuses failles de la politique d’asile européenne, en renforçant les contrôles aux frontières, notamment pour dissuader les volontaires au départ, et en organisant la gestion de l’asile en particulier lors de situations de crise.

Malgré des négociations laborieuses entre Etats, le Parlement européen et les pays qui ont récemment présidé ou présideront le Conseil de l’UE d’ici aux élections européennes de mai 2024 (de la France à la Belgique) se sont engagés début septembre à finaliser ce Pacte pour février 2024. Les négociations entre Conseil de l’Union européenne et Parlement européen devraient alors commencer d’ici la fin de l’année 2023.

Les ministres de l’Intérieur réunis en Conseil le 25 novembre 2022 ont endossé un “plan d’action” en 20 points de la Commission, destiné à lutter contre l’immigration illégale via la Méditerranée. Le 28 mars 2023, la commission des libertés civiles et des affaires intérieures du Parlement européen a approuvé quatre textes de la réforme, dont ceux portant sur la solidarité entre Etats membres dans l’accueil des exilés, le filtrage des migrants et les migrations légales.

Renforcer les frontières extérieures

Le Pacte sur la migration et l’asile consacre une large partie à la protection des frontières de l’espace européen.

L’une des mesures phares concerne la mise en place d’un premier filtrage, aux frontières de l’Union européenne, des personnes tentant d’entrer illégalement sur le territoire européen. L’objectif est d’accélérer le traitement des demandes d’asile avant l’entrée sur le territoire. La Commission propose que ce filtrage permette de déterminer, en 5 jours maximum, si une personne doit faire l’objet d’une procédure de retour - par exemple si une précédente demande d’asile a déjà été refusée - ou peut demander l’asile.

Dans ce dernier cas, une procédure spéciale de demande à la frontière peut être imposée aux migrants jugés a priori peu susceptibles d’obtenir une protection internationale. Les demandes des ressortissants dont les chances d’obtenir l’asile sont considérées comme “faibles” au vu de leur pays d’origine (lorsque moins de 20 % des ressortissants de ce pays obtiennent de fait l’asile au sein de l’UE) ou de leur statut seraient ainsi traitées en priorité, dans un délai de 12 semaines maximum y compris en cas de recours. Les mineurs de moins de 12 ans et les familles avec enfants de moins de 12 ans ne seraient pas concernés par cette procédure.

Ce filtrage s’appuie en partie sur le renforcement de l’instrument Eurodac, qui recueille les données - notamment biométriques - des migrants sur le sol européen. Aux empreintes digitales déjà collectées viendront s’ajouter des contrôles “de santé et de sécurité”, tandis que le fichier ne recensera plus seulement les demandes mais aussi les demandeurs d’asile, afin de mieux identifier les personnes introduisant plusieurs requêtes.

Le Conseil de l’UE a adopté sa position sur les règlements “filtrage” et “Eurodac” le 10 juin 2022. C’est désormais au tour du Parlement européen de se prononcer.

La Commission propose également d’intensifier les accords de réadmission avec les pays d’origine des migrants, comme ceux déjà conclus avec la Turquie ou la Libye, pour faciliter le retour des personnes n’ayant pas obtenu l’asile. Le 27 avril 2021, elle a ainsi adopté une nouvelle stratégie sur les retours volontaires et la réintégration, et doit également désigner un coordinateur de l’UE chargé des retours. L’accès aux visas européens serait facilité pour les Etats qui accueillent leurs ressortissants reconduits, et contrarié à l’inverse pour les moins coopératifs.

Le 24 janvier 2023, la Commission européenne a publié une stratégie opérationnelle pour une politique plus efficace en matière de retours. Celle-ci invite les Etats membres à négocier chacun avec quelques pays partenaires pour qu’ils acceptent le retour d’un plus grand nombre de leurs ressortissants. Seuls 21 % des migrants irréguliers reviennent effectivement dans leur pays d’origine après avoir reçu une décision négative d’un Etat membre sur leur demande d’asile. L’agence Frontex a par ailleurs dénombré plus de 330  000 arrivées irrégulières en 2022, soit une hausse de 64 % en un an.

Garantir la solidarité entre Etats membres

“Aucun Etat ne devrait supporter une responsabilité disproportionnée en matière migratoire. Tous les Etats membres doivent contribuer à l’effort de solidarité”, peut-on lire dans la communication de la Commission européenne. Prenant acte de l’échec de la relocalisation obligatoire des demandeurs d’asile, adoptée en 2016 mais restée lettre morte dans plusieurs Etats membres (toutefois condamnés par la Cour de justice de l’UE), le nouveau Pacte migratoire propose d’accorder plus de flexibilité aux Etats.

En cas de nouvelle crise migratoire et de “pression” constatée dans un ou plusieurs Etats membres, la Commission aurait la possibilité de déclencher un “mécanisme de solidarité” impliquant tous les autres Etats. Ceux-ci auraient néanmoins le choix entre trois options : accueillir une partie des demandeurs d’asile (mesure qui serait soutenue financièrement par l’UE) ; “parrainer” la reconduite des migrants en situation irrégulière dans leur pays d’origine, en négociant par exemple directement avec ce dernier ou en soutenant financièrement ce retour (et en s’engageant à accueillir les migrants en cas d’échec) ; ou bien aider l’Etat sous “pression” à accueillir ces demandeurs d’asile, à travers un soutien financier ou la construction de centres d’accueil. Si ces mesures s’avèrent insuffisantes, tous les Etats devront prendre leur part à l’accueil de demandeurs d’asile ou au parrainage de leur retour.

La Commission propose également des mesures spécifiques pour les migrants secourus en mer (objet fréquent de litiges en Italie notamment), en incitant voire en obligeant les Etats à en relocaliser une partie sur leur territoire.

Face aux réticences d’un certain nombre d’Etats, Hongrie et Pologne en tête, ce sont finalement 18 des membres de l’UE (et trois pays associés) qui ont approuvé formellement le 22 juin ce mécanisme de solidarité pour une durée d’un an renouvelable. Ils se sont engagés à réaliser 10 000 relocalisations de demandeurs d’asile lors de la première année.

Mettre fin au système de Dublin

Quelques jours avant la présentation du Pacte sur la migration et l’asile, Ursula von der Leyen avait annoncé vouloir “abolir le règlement de Dublin”, qui régit l’accueil des demandeurs d’asile depuis 1990. Un système peu efficace et dénoncé par les Etats en première ligne dans la gestion des demandes d’asile.

De fait, le nouveau projet ne semble pas remettre fondamentalement en cause la règle générale de Dublin : qu’importe le pays de l’UE où le demandeur d’asile se trouve, il verrait sa demande traitée par le pays qui a enregistré son arrivée sur le sol européen. Certaines exceptions permettent aujourd’hui de déroger à ce principe, comme la présence d’un membre de sa famille dans un autre Etat membre. Le Pacte propose d’y ajouter de nouveaux critères d’exception, tels que l’intérêt de l’enfant ou les diplômes.

Harmoniser la politique européenne

Le Pacte tente également d’harmoniser l’application de la politique migratoire et d’asile dans les Etats membres. Notamment en s’assurant que les règles déjà en vigueur soient bien appliquées par tous : en vertu du régime d’asile européen commun, les Etats membres sont par exemple tenus d’appliquer des normes communes pour des procédures d’asile équitables et efficaces… or ce n’est pas toujours le cas.

L’une des missions de la nouvelle Agence de l’Union européenne pour l’asile (AUEA), inaugurée le 19 janvier 2022 en remplacement de l’ancien Bureau européen d’appui en matière d’asile, sera donc de vérifier et d’appuyer cette effectivité des règles. Dotée de 172 millions d’euros en 2022 et d’une réserve de 500 experts, elle fournit un soutien opérationnel et technique et propose des formations aux autorités nationales des pays de l’UE.

Le Pacte prévoit également de faciliter l’immigration légale depuis les pays tiers. La Commission a ainsi proposé, en avril 2022, de réviser la directive européenne sur les résidents de longue durée pour renforcer le droit des résidents de longue durée de se déplacer et de travailler dans d’autres Etats membres. Elle a fait de même avec la directive “permis unique”, afin de mettre en place une procédure et un permis uniques pour les personnes entrant dans l’UE.

Enfin, la directive “carte bleue européenne”, destinée à favoriser l’accueil des ressortissants de pays tiers hautement qualifiés, a été adoptée le 20 octobre 2021. Elle doit être transposée dans les Etats membres d’ici le 18 novembre 2023.

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